Tér és Társadalom 18. évf. 2004/2. 23-36. p.
Tér és Társadalom XVIII. évf. 2004 s 2: 23-36
A KISTÉRSÉGEK HELYE, SZEREPE
MAGYARORSZÁGON A 21. SZÁZAD
ELS Ő ÉVTIZEDÉBEN
(The Place and Role of Small RegionalC in Hungary in the First
Decade of the 21 5t Century)
PAP NORBERT
Kulcsszavak:
önkormányzati területfejlesztési társulás kistérségi tipológia
Lezárult egy korszak 2004-ben a magyar területfejlesztés és a kistérségek történetében. A tanulmány
áttekintést ad erről a bő egy évtized kistérségeket illet ő legfontosabb kérdéseiről. Az egész korszakban és
napjainkban is folyamatosan napirenden lévő probléma a kistérségek területi kerete. A másik alapkérdés
a nevezéktaninak t űnő vita a tartalmi kérdések manipulációjáról. Igen kevéssé feltárt a kistérségek
eltérő, sajátos fejlődését bemutató kistérségtipológiai kérdéskör. A jelenlegi folyamatok figyelembevéte-
lével a tanulmány egy jöv őkép megfogalmazására is kísérletet tesz.
A kistérség fogalma, földrajzi keretei
A kistérség, kisrégió, mikrotérség stb. kifejezések sokasága azt a zavarodottságot
mutatja, melyet a térkategória definiálásának problémája jelent. A zavarodottság
oka az, hogy nem lehet egzakt módon meghatározni azt a „valamit", aminek csupán
egyik — bár kétségtelenül nagyon fontos — aspektusa a térbeliség, a földrajzi térben
való lét. A tapasztalat szerint nem is egy valamir ől, hanem többféle jelenségr ől van
szó, melyekre a kistérséget mint territoriális jelleg ű gyűjtőfogalmat használjuk.
Tudományos és kevésbé tudományos, tapasztalati és tradicionális úton egyaránt
próbálják definiálni a kistérséget. A kérdéssel praktikus okokból foglalkozók óha-
tatlanul beleütköznek a törvényi kategóriákba, fogalomrendszerbe.
A törvényi szabályozás megpróbálta definiálni a kistérség kategóriáját. Az 1996. évi
21. tv 5. §-a meghatározta a kistérség fogalmát. A definícióban az alábbiak
szerepelnek:
h.) kistérség: a települések között létez ő funkcionális kapcsolatrendszerek összes-
sége alapján behatárolható területi egység, egymással intenzív kapcsolatban lévő,
önszervez ődő, egymással határos települések összessége.
Csatári Bálint állandó jelzős szerkezetű térbeli egységként, mint kis-térség hatá-
rozza meg. Továbbá „a kistérség olyan területi egység, amelyet a falu-falu, vagy a
falu-város közötti, els ősorban a lakosság mindennapi szükségleteit kielégít ő térkap-
csolatok határoznak meg." Kiemeli a kistérség jellemz őjeként a homogenitás, a
funkcionalitás és az identitás jelent őségét (Csatári 1995, 12). Ugyancsak ő mutat rá
a kistérségek táji-történeti kötöttségeire is.
Pap Norbert : A kistérségek helye, szerepe Magyarországon a 21. század első évtizedében.
Tér és Társadalom 18. évf. 2004/2. 23-36. p.
24 Pap Norbert TÉT XVIII. évf. 2004 s2
G. Fekete Éva a vonzáskörzet által kialakult kapcsolatok fel ől közelítette meg a
kérdést. A kistérségek kialakulásának két legfontosabb tényez ője: az önkéntesség és
a horizontalitás (G. Fekete—Bodolai 1995).
Úgy véljük, a tudományos, a szakmai és hétköznapi közbeszédben használt kistér-
ség-fogalom nagyon sokféle gazdasági, közigazgatási aktivitás kerete. Jogi és szer-
vezeti kategória. Potenciális együttm űködési kerete a társadalomnak, a települési
önkormányzatok együttm űködésének területfejlesztési, közszolgáltatás-szervezési
célú szervez ődése, a helyi társadalom identitásának része, kommunikációs eszköz,
és még más feladatai is vannak. A helyi tradíciók, a problémák és elvárások nagy-
mértékben differenciálják a kistérségi tartalmat.
A tértudományos megközelítés fogyatékossága a tiszta modellekben gondolkodás,
az ésszerűség, racionalitás követelményének követése. A sokféle helyi változat, a par-
tikuláris tartalmak a tudományos megközelítés használhatóságát er ősen korlátozzák.
A szakmai, első sorban fejlesztéspolitikai szempontok hasonlóképpen racionálisak,
mint a tudományos megközelítésé. A racionalitás azonban itt mást jelent. Itt a rend-
szerszervez ő legfontosabb elem: a (kis)térségi együttm űködés hatékonysága.
A fogalom hétköznapi, publicisztikai jelleg ű használata nagymérték ű flexibilitást
mutat. Természetesen itt is van térbeliség a fogalom mögött, ugyanakkor ez a megkö-
zelítés kevéssé racionális. A kistérség mint problémahordozó, vagy problémamegoldó
területi tartalom van jelen, továbbá, mint a politikai manipuláció eszköze (Pap 1998).
A területfejlesztés komplex, gyakorlatias szempontjai számára mind a négy rend-
szer fontos megközelítési módokat kínál (1. táblázat). A gazdasági körzetelmélet és
a központi hely teória egyaránt a társadalmi-gazdasági tér önálló immanens szerve-
ződésének a folyamatára utal. Ezek a területi tervezés, a térségi szolgáltatások, a
térségi infrastruktúra alakítása, a projektszervezés szempontjából kiemelked ő jelen-
tőségű tényező k. A területfejlesztés, azon belül a kistérségfejlesztés szempontjából
a térségi folyamatok figyelembevétele, vagy figyelmen kívül hagyása, mint a fej-
lesztési tevékenység hatékonysága, illetve hatástalansága jelenik meg.
A tradíciók szerinti, a társadalmilag elfogadott, leképez ődött terek a fejlesztési
politika legitimitása, elfogadottsága szempontjából fontosak. A területfejlesztés
legfontosabb célkit űzése: a társadalom/helyi társadalom jóléte. A strukturált társa-
dalom az, amely a területfejlesztési folyamatban mint partner, fogyasztó, ügyfél,
munkavállaló, munkanélküli, vállalkozó, helyi politikus megjelenik. Ha a társada-
lom nem fogad el egy térkategóriát, a rendszer nem lehet hatékony, ugyanis a
legitimitás is hatékonysági elem.
A természet által kialakított természeti egységek, a tájak (bár láttuk tartalmuk
bizonytalan határait) számos együttm űködési területen jelent ős szerepet töltenek be.
Egyrészt tradicionális térkategóriaként, a térségi kohézió fontos alapjaként mint
tradicionális térelemek is megjelennek és a térségi identitásnak fontos összetev ői
(pl. Sárköz, Ormánság, Zselic, Völgység). Másrészt a természet- és környezetvéde-
lem területén nem lehet eltekinteni azon természeti tényez őktől, amelyek
létrejöttüket generálták (pl. vízgy űjtők).
Pap Norbert : A kistérségek helye, szerepe Magyarországon a 21. század első évtizedében.
Tér és Társadalom 18. évf. 2004/2. 23-36. p.
TÉT XVIII. évf. 2004 s2 A kistérségek helye, szerepe ... 25
1. TÁBLÁZAT
A különböz ő térrendszerek szerepe, jelent ősége a területfejlesztésben
(The Role and Significance of Different Space Systems
in the Regional Development)
Gazdasági körzetek
Makrokörzet A gazdaságfejlesztés minden térszinten jelent-
Mezokörzet kező tervezési keretei. Hatásuk jelent ős a nem-
Alkörzet zeti infrastruktúra-rendszerek kialakítására.
Mikrokörzet
Központi helyek
Országos vonzáskörzet Elsődleges szempontrendszert kínálnak a
Regionális vonzáskörzet komplex területi tervezés, a közigazgatási re-
Kisvárosi vonzáskörzet formok, a szolgáltatások szervezése, a térségi
Település iparfejlesztés és a térségi infrastruktúra-
fejlesztés számára.
Tájelmélet
Nagytáj Megjelenik a térségi identitásban, szempont az
Középtáj infrastruktúra-rendszerek kialakításában, a
Kistáj természet- és környezetvédelmi aktivitás ala-
kításában, az idegenforgalom szervezésében.
Tradicionális terek
Országos A társadalomszervezés, partnerség, érdekarti-
Nagytérségi (megyei) kuláció, a közigazgatás szervezésének fontos
Kistérségi (járási) szempontrendszere. A térségi kohézió biztosí-
Települési tásának kiemelked ően jelentős alapja lehet.
Lakókörzeti (kerületi, városrészi)
Háztartási
Forrás: Saját szerkesztés.
A területfejlesztés — kistérségfejlesztés szempontrendszere szerint a különböz ő,
térben részben átfed ő kategóriákat egymás mellett, az egyes aktivitások, projektek,
a területfejlesztés alkalmi (tér)szervez ődéseinek megfelel ően kell figyelembe venni.
A területfejlesztés/kistérségfejlesztés terei alkalmi terek, amelyek kialakításakor
figyelembe kell venni a térszervez ődés immanens folyamatait, a természeti környe-
zetet, a pillanatnyi közjogi, politikai földrajzi helyzetet és a területiség tradícióit is.
Így olyan térstruktúrában kell gondolkodnunk, amely dinamikus, az egyes térszin-
tek meghatározó térképz ő folyamatai az egyes aktivitásoknál különböz ő intenzitás-
sal jelentkeznek. Így számos, szakmailag szerencsésebb vagy kevésbé szerencsés
kompromisszum terheli azokat (2. táblázat).
A területszervez ődést meghatározó sokféle er ő, térképző tényező lehetővé teszi,
hogy a kistérségek térracionális kialakítását a különböz ő szempontok szerint más és
más területi keretben képzeljük el. Ez lehet őséget ad, és a jöv őben is lehetővé teszi
a térkép folyamatos újrarajzolását.
-
-
-
-
Pap Norbert : A kistérségek helye, szerepe Magyarországon a 21. század első évtizedében.
Tér és Társadalom 18. évf. 2004/2. 23-36. p.
26 Pap Norbert TÉT XVIII. évf. 2004 s2
2. TÁBLÁZAT
A területfejlesztési tevékenység szintjei magyar percepcióból
(The Levels of Regional Development Activity from Hungarian Perception)
Térszintek Területfejlesztési aktivitások,
dominánsan jelentkez ő problémák
Kontinentális terek nagy infrastruktúra-rendszerek
és a globalitás terei migráció
- működőtőke-mozgás
- nagy hálózatos együttm űködések
- a multinacionális vállalatok, régiók, nemzeti terek
versenyének terepe
Nemzeti terek egyre inkább a fogyasztás domináns keretei
az Internet terei (mint nyelvi, kulturális tér)
- a globális érdekvédelem terei
- kulturális együttm űködés, kulturális ipar
- a nemzeti infrastruktúra-hálózatok kialakítása
— a települési együttm űködések hatékony keretei
Regionális terek a gazdaságszervezés tere
(szubnacionális a társadalomszervezés tere
terek) az üzleti szolgáltatások kialakításának terei (meg-
határozzák a régió versenyképességét)
a megyei, települési, kistérségi együttm űködések
terepe
Vonzáskörzeti a térségi szolgáltatások kialakításának terei
terek munkahely, lakóhely, rekreációs tér problematikája
- az önkormányzati együttm űködések kiemelked ő
terepe
a területfejlesztési/kistérségi projektek megvalósí-
tásának kiemelked ő terei
Települési terek települési infrastruktúra
- helyi szolgáltatások
- lakókörnyezet
a civil társadalom szervez ődésének terepe
- építészeti, környezetvédelmi problematika
Lokális terek - építészeti, környezetvédelmi problematika
- az egyéni kooperációk terepe
Forrás: Saját szerkesztés.
A kistérségek helye, szerepe a magyar területfejlesztés rendszerében
Az 1990-es évek elején, az önkormányzati törvény hatályba lépésével megsz űnt a
korábbi, ún. városkörnyéki igazgatási rendszer. A rendszerváltás környékén a telepü-
lési önállóság rendkívüli mértékben felértékel ődött. A hagyományosan erő s megyék
is sokat veszítettek súlyukból. A járás, városjárás kialakításának, visszaállításának
Pap Norbert : A kistérségek helye, szerepe Magyarországon a 21. század első évtizedében.
Tér és Társadalom 18. évf. 2004/2. 23-36. p.
TÉT XVIII. évf. 2004 s2 A kistérségek helye, szerepe ... 27
ügye nem vetődött fel prioritásként. Ugyanakkor az állam m űködésének egyes
területein fennmaradtak a „kistérségi", korábban a járásra, városkörnyékre kialakí-
tott területi képz ődmények (igazságszolgáltatás, földhivatali szervezet stb.). Az
önkormányzati önállóságban rejl ő lehetőségeket végiggondolni még alig tudó helyi
képviselőtestületek, polgármesterek rövidesen beleütköztek a településüzemeltetés,
fejlesztés kemény korlátaiba, valamint találkoztak az európai uniós modelleket
érvényesítő PHARE program pályázati lehet őségeivel.
Napjainkra két alapvet ő kistérségi szervez ődési típus alakult ki. Az egyik a külön-
böző célokra alakult önkormányzati társulás, a másik a statisztikai kistérségi beosztás.
Az önkormányzati törvény határozta meg azokat a kereteket, amelyek között az
önkormányzatok társulásokat hoztak létre valamely intézmények fenntartására,
közszolgáltatások biztosítására. A törvény — amellett, hogy a települési, önkor-
mányzati önállóságot mint értéket tette a prioritások élére — nagy szabadságot bizto-
sított az önkormányzatoknak társulások alakítására. Az állami támogatási rendszerek
és az EU PHARE programja preferálta a társulások létrehozatalát. Ugyanakkor a helyi
társadalmakban, a helyi politikai elitekben sok ellenérzés maradt a települési együtt-
működésekkel szemben, melynek oka többek között a korábbi id őszak gyakorlata
volt. 1994-re mintegy 130 helyi, kistérségi szövetség alakult ki. Ezekben gyakran
nemcsak önkormányzatok, hanem civil szervezetek, vállalkozások stb. is részt vettek.
Ezekben az ún. önszervez ődő kistérségekben hozzávetőlegesen 1800 önkormányzat
vett részt. A szervez ődések részben községi, részben pedig városi központtal m űköd-
tek. A korábbi városkörnyéki együttm űködés tapasztalatai nagyban befolyásolták és
részben befolyásolják ma is a kistérségi együttm űködéseket (Hajdú 2001).
Az önkéntességen, a saját érdek közös érvényesítésén alapuló kooperáció, a közös
infrastrukturális beruházások megvalósítása, fenntartása, a közös szolgáltatások
működtetése egy új, szervesen fejl ődött térstruktúra kialakulásához vezetett. A
települési szövetségek, társulások kialakulása nem lezárt folyamat, napjainkban is
folyik. Az elmúlt években mintegy 260-270 önkormányzati társulás alakult az
országban (Hajdú 2001). A társulások m űködési hatékonysága nagyon különböz ő, a
szervezettségük, a kooperációs hajlandóság területén is nagyok a különbségek.
A társulások egy sajátos változata az ún. SAPARD kistérségi típus, melyek az EU
SAPARD nevű előcsatlakozási alapjának fogadására szövetkeztek. Ezek száma
2003 őszén 191 volt. M űködésük a vidékfejlesztési program elkészítésére koncent-
rált. Az esetek nagy számában a SAPARD térségek területi keretei megegyeztek a
területfejlesztési társulásokéival. Néhány esetben viszont furcsa anomáliák is kiala-
kultak. Egyéni ambíciók, illetve a települési „nem szeretemek" hatására néhány
településből álló kis társulások is kialakultak.
A másik, az el őzőtől teljesen különböz ő kistérségi rendszer az Európai Unió terü-
leti statisztikai rendszerének figyelembevételével alakíttatott ki. Az ún. NUTS 4.
szint ez (3. táblázat). A Központi Statisztikai Hivatal vonzáskörzeti vizsgálatokat
folytatott 1991-1993 között. Az új kistérségi adatgy űjtési és feldolgozási rendszer
1994. január 1-jén került bevezetésre. Az országban 138 kistérséget alakítottak ki,
melyek teljes térkitöltéssel fedték le az ország területét. A tapasztalatok alapján
Pap Norbert : A kistérségek helye, szerepe Magyarországon a 21. század első évtizedében.
Tér és Társadalom 18. évf. 2004/2. 23-36. p.
28 Pap Norbert TÉT XVIII. évf. 2004 s2
1997-ben módosították a rendszert, és 150 kistérséget nevesítettek. A kistérségek,
bár az eredeti elképzelésekben még más lehet őség is szóba került, végül a megyei
határokat nem lépték át. Direkt államigazgatási szerepük nincs, de kialakításukkor
figyelembe vették a már említett államigazgatási illetékességi területeket is.
A kistérségi rendszert 2003 végén módosították. Az új kistérségi beosztási rend-
szerben számuk 168 (3. táblázat). Előrevetíthető, hogy a kistérségi rendszer tovább
aprózódik, az egységek száma n őni fog. Ez részben azzal áll összefüggésben, hogy
számos új város avatására sor került, amelyek térségi szerepük er ősítését tűzték ki
célul.
3. TÁBLÁZAT
A NUTS rendszer Magyarországon 2004-ben
(The NUTS System in Hungary 2004)
A szintek elnevezése (db)
NUTS 1 ország 1
NUTS 2 régió 7
NUTS 3 megye/főváros 20
NUTS 4 kistérség 168
NUTS 5 település 3157
Forrás: Saját szerkesztés.
A területfejlesztési törvény a KSH kistérségi rendszerét nagyban felértékelte, mint
a területfejlesztés és rendezés területi elemeit. Az 1996. évi XXI. törvény 14. §-a
1 bekezdés e) pontja kimondja, hogy a Megyei Területfejlesztési Tanács tagjai „a
megyében működő területfejlesztési önkormányzati társulások statisztikai vonzás-
körzetenként egy-egy képvisel ője". Ilyen módon a statisztikai rendszer keretein
belül a helyi területfejlesztési politikában, a decentralizált fejlesztési források elosz-
tásában kulcsszerepet játszó testület kialakításában fontos szerepet kapott.
Ugyancsak ennek a statisztikai kistérségi rendszernek a szerepét értékelte fel a
kedvezményezett térségeknek az e rendszer keretein belüli meghatározottsága.
„A KSH statisztikai kistérségeinek rövid története azt mutatja, hogy a város—vidék
kapcsolatok szintjén is nehéz mindenki számára elfogadható központot és terület-
rendszert létrehozni. A kétféle (1994, 1997) statisztikai felosztás és központrend-
szer elvileg ugyan nem tért el egymástól, de konkrét formációit tekintve lényeges
különbségek voltak közöttük" (Hajdú 2001, 260).
Napjainkban — a közigazgatási reformelképzelésekhez köt ődően — felmerült a sta-
tisztikai kistérségi rendszer felülvizsgálatának szükségessége. A kistérségi rendszer
fő kérdése a területi keretek rendezése után a „beltartalom" kialakítása. A kormány-
zat az IDEA munkacsoport keretében a kistérségi intézményrendszer egységes
kialakítására dolgozott ki elképzeléseket. A politikai kompromisszumok áldozatául
esett reform után egy, az önkéntességen és a pénzügyi ösztönz őkön alapuló komp-
lex társulásokból álló rendszer m űködtetése várható. Ez ugyanakkor nem teremt
alapvetően új helyzetet. A korábbi kistérségi együttm űködési gyakorlat továbbélése
várható (4. táblázat).
Pap Norbert : A kistérségek helye, szerepe Magyarországon a 21. század első évtizedében.
Tér és Társadalom 18. évf. 2004/2. 23-36. p.
TÉT XVIII. évf. 2004 s2 A kistérségek helye, szerepe ... 29
4. TÁBLÁZAT
A közigazgatási és területfejlesztési intézmények kapcsolódása
a kistérségi szervez ődésekhez
(The Connection between Small Regional Organisations and the Public
Administration and Regional Development Administration)
Közigazgatási Partnerségi és egyéb Kapcsolódás a kistérségi
intézmények intézmények szervez ődések részéről
Az Országgyűlés meghatá- Az Országgyűlés Területfejlesz- A kistérségek közvetlenül
rozza az ország területpoli- tési Bizottsága a szakmai mun- nem kapcsolódnak, csak
tikáját, elfogadja az ezt ka helyszíne. közvetve, p1. az egyéni
megfogalmazó Országos választókörzetekben beju-
Területfejlesztési Koncep- tott országgy űlési képvise-
ciót, a területfejlesztés esz- lőkön keresztül tudják
köz- és intézményrendsze- megjeleníteni érdekeiket.
rének általános szabályait.
A kormány területfejlesztési Az Országos Területfejlesztési A MEH-es kistérségi meg-
feladatainak jelentős része a Tanács partnerségi intézmény- bízottakon és a SAPARD
hierarchia alsóbb fokán lev ő ként — többek között — össze- menedzsereken keresztül
területfejlesztési intézmé- hangolja az Országgy űlés által létezik egy közvetlen
nyekhez kötődik. Többek az önkormányzatok számára kapcsolat.
között elősegíti a területfej- kötelezően előírt területfejleszté- A megyei és a regionális
lesztési önkormányzati tár- si feladatok végrehajtását. fejlesztési tanácsban a kis-
sulások szerveződését, ösz- Megjegyzendő, hogy a tanács- térségek képvisel ői közös
tönzi a térségi fejlesztési ban nem biztosított a különbö- testületben foglalnak helyet
programok készítését és a ző településtípusok képviselete. a minisztériumi képvise-
térségi összefogással meg- Az országos önkormányzati lőkkel.
valósuló fejlesztéseket. érdekszövetségek egyetlen kö-
A minisztériumok zös képvisel őt delegálhatnak a
tanácsba.
— végrehajtják a terület-
politikai döntéseket
— közreműködnek a ki-
emelt térségekre vonat-
kozó fejlesztési progra-
mok kidolgozásában.
Területi államigazgatási A regionális fejlesztési tanács(ok) A regionális fejlesztési
szervek — Jelenleg 7 tervezési-statisz- tanács(ok) feladatainak ellá-
A területfejlesztéssel és tikai régió van. tásában együttműködik
területrendezéssel összefüg- — vizsgálja és értékeli a régió — a területfejlesztési ön-
gő kormányzati feladatok társadalmi és gazdasági kormányzati társulásokkal,
végrehajtásában, ellen őrzé- helyzetét, — a megyei területfejlesz-
sében, a térségi fejlesztés és — elfogadja a régió komplex tési tanácsokkal,
tervezés koordinálásában területfejlesztési programját, — a térségi fejlesztési
szakmai segítségnyújtással, — véleményezi a területét tanáccsal,
információszolgáltatással, érintő országos, ágazati és — a régió fejlesztésében
hatósági ellen őrzéssel vesz- regionális szintű fejlesztési közvetve vagy közvetle-
nek részt. koncepciókat, programokat, nül közreműködő terüle-
területrendezési terveket, ti államigazgatási szer-
— pénzügyí tervet készít a vekkel,
fejlesztési programok meg- — területi gazdasági kama-
valósítására, rákkal.
— dönt a hatáskörébe utalt — Tagjai között az érintett
fejlesztési forrásokról, területfejlesztési társulá-
— szervezi a programok meg- sok megyénként egy-egy
valósítását. képviselőt delegálnak.
Pap Norbert : A kistérségek helye, szerepe Magyarországon a 21. század első évtizedében.
Tér és Társadalom 18. évf. 2004/2. 23-36. p.
30 Pap Norbert TÉT XVIII. évf. 2004 s2
Közigazgatási Partnerségi és egyéb Kapcsolódás a kistérségi
intézmények intézmények szervez ődések részéről
A tanácsban képviselet-
tel nem rendelkez ő tér-
ségi fejlesztési tanács és
a területfejlesztési ön-
kormányzati társulások a
területüket érint ő fejlesz-
tési programok tárgyalá-
sa során tanácskozási
joggal vehetnek részt.
— A területfejlesztési ön-
kormányzati társulások
képviselője a delegáló
önkormányzati társulá-
soknak rendszeresen, de
évente legalább egyszer
köteles beszámolni.
A térségi fejlesztési tanácsot a A térségi tanácsban a
régió, illetve megyehatárokon tanács illetékeségi területén
túlterjedő, egyes kiemelt terü- működő érintett területfej-
letfejlesztési feladatok ellátásá- lesztési önkormányzati tár-
ra hozhatják létre a regionális sulások legfeljebb hat
fejlesztési tanácsok, ill. a me- képviselője vehet részt.
gyei fejlesztési tanácsok. Ezen képvisel ők a területü-
A törvény egyetlen térségi ket érintő fejlesztési prog-
fejlesztési tanácsot nevesít, a ramok tárgyalása során a
Balaton Fejlesztési Tanácsot. tanácsban szavazati joggal
vehetnek részt.
Megyei önkormányzat(ok) Megyei területfejlesztési tanácsok A megyei területfejlesztési
— Felel ős a megye területé- — A megye területén összehan- tanácsok együttműködnek
re vonatkozó területren- golja a kormányzat, a helyi a területfejlesztési önkor-
dezési terv elkészítéséért önkormányzatok, azok terü- mányzati társulásokkal.
— Koordinálja a megye letfejlesztési társulásai és a — A tanácsban a megye
települési önkormányza- gazdasági szervezetek fejlesz- területén m űködő terü-
tainak felkérése alapján a tési elképzeléseit. letfejlesztési önkor-
települések fejlesztési Kidolgozza a megye hosszú mányzati társulások há-
tevékenységét. távú területfejlesztési koncep- rom képviselője vesz
— Elősegíti a települési cióját és programját, az egyes részt.
önkormányzatok felkéré- alprogramokat. — A területfejlesztési ön-
se alapján a helyi ön- — Pénzügyi tervet készít a kormányzati társulások
kormányzatok területfej- fejlesztési programok megva- képviselője a delegáló
lesztési társulásainak lósítása érdekében. A megyei önkormányzati társulá-
szervez ődését. területfejlesztési koncepció és soknak rendszeresen, de
program figyelembevételével évente legalább egyszer
dönt a hatáskörébe utalt pénz- köteles beszámolni.
eszközök pályázati rendszer
keretében történ ő felhasználá-
sáról, és a fejlesztések megva-
lósításáról.
Települési önkormányzatok A kistérségi területfejlesztési
önkormányzati társulások-
ban csak települési önkor-
mányzatok vehetnek részt.
Forrás: Saját szerkesztés.
Pap Norbert : A kistérségek helye, szerepe Magyarországon a 21. század első évtizedében.
Tér és Társadalom 18. évf. 2004/2. 23-36. p.
TÉT XVIII. évf. 2004 s2 A kistérségek helye, szerepe ... 31
A kistérségek tipológiái problémái
A térszerkezetben elfoglalt sajátságaik, helyük szerint
A kistérségi társulások m űködési feltételrendszere a térszerkezetben elfoglalt he-
lyük szerint jelent ős különbséget mutat. Az a tény, hogy a térségközpont szerepet
betöltő település milyen funkciókkal rendelkezik, mennyire képes betölteni a kö-
zépszintű funkciókat, mennyire képes térszervez ő funkciókat hatékonyan ellátni, a
kistérségek (társulások) megszervezésében, m űködtetésében más és más elveket,
stratégiát kell követnünk.
Az alábbiakban négy alapszituációt feltételezünk, és ezek szerint határozunk meg
négy kistérségi alapkategóriát.
A kistérségek nagyvárosok (pl. Pécs, Győr vagy Miskolc) közvetlen közelségében
helyezkednek el. Ekkor a kistérségben együttm űködő települések meghatározó
viszonyrendszere nem a község—kisváros, illetve a község—község viszony. A nagy-
város körüli szuburbanizációs reálfolyamatok a községeknek a nagyváros felé mu-
tató kapcsolatait teszik a térszerkezet meghatározó er őivé. A nagyvárosok és a köz-
ségek között ebben az esetben a nagy méretbeli, sokszor pedig még intellektuális
szakadék miatt nem alakul ki kooperáció. A nagyváros árnyékában m űködő kisvá-
ros nem képes valódi térszervez ő tényezővé válni. Sajátos aszimetrikus pozíció
alakul ki a nagyváros és szuburbán zónája között. A szuburbán zónában él ő telepü-
lések a nagyvárosban zajló folyamatoknak nagymértékben kí vannak szolgáltatva.
A kistérségfejlesztés hatékonysága a szuburbán folyamatok figyelembevétele, a
nagyváros kínálta er őforrásokra való támaszkodás.
A kistérségek küls ő periférián helyezkednek el. Ebben az esetben a kistérség vi-
szonyait nagymértékben a határhelyzet adta aszimetriák és áramlatok határozzák
meg. A külső periféria típusú kistérségek kialakulása az elmúlt évtizedek tudatos
diszkriminációján alapszik. A fejlesztési források megvonása az „ellenséges", így a
déli és a nyugati határsávban elhelyezked ő településektől, valamint az elzártság (a
határátkel ők kis száma) minden határon létrehozta a határ menti hanyatló térsége-
ket. Ezekben a térségekben a határátkel ők léte, vagy nem léte meghatározó jelent ő-
ségű. A kistérség fejlesztésének kulcseleme a kommunikáció fejlesztése.
A kistérségek bels ő periférián olyan városhiányos területeket képeznek, amelyek
a megye, illetve régióhatárokon alakulnak ki. Az elmúlt évtizedek fejlesztései a
megyeszékhelyeket preferálták. A megyeszékhelyekt ől távoli, két-három megye
határán fekv ő gyenge, hiányos központi funkciókkal rendelkez ő város, nagyközség
körül kialakult kistérség a térszervez ő erő hiányával küszködik. A települések kö-
zötti világos hierarchia hiánya vetélkedéshez vezethet. A térségb ől hiányoznak azon
vállalkozások, intézmények, emberi er őforrások, amelyekre egy hatékony fejleszté-
si stratégiát alapozni lehet. A f ő feladat az emberi er őforrások fejlesztése.
A valódi városkörnyék típusú kistérség tulajdonképpen nem más, mint az ideális
kistérség. A kisváros és a környez ő községek között egy szoros, szimbiotikus kap-
csolat alakul ki. A kisváros felvállalja a vonzáskörzete problémáit. A kisvárosi
Pap Norbert : A kistérségek helye, szerepe Magyarországon a 21. század első évtizedében.
Tér és Társadalom 18. évf. 2004/2. 23-36. p.
32 Pap Norbert TÉT XVIII. évf. 2004 s2
intézmények számos térségi érdeket is szolgálnak. A térségközponti szerep nem
vitatható. Az önkormányzatok kommunikálnak egymással. A kisvárosbeli fejleszté-
sek pl. egy ipari park vagy egy humáner őforrás-fejlesztési projekt az egész térséget
szolgálják.
Urbanizációs, illetve ágazati adottságok szerint markánsan tipizálható területek
A turisztikai , illetve üdül őterület típusú kistérségek kiemelked ő turisztikai attrak-
-
ciókra építik fejlesztési aktivitásukat, illetve urbánus területek közvetlen szomszéd-
ságában rekreációs zóna részeként jelennek meg.
A ipari területek ipari, nehézipari, illetve bányászati, energetikai jelleg ű térségek.
Részben megegyeznek az ipari szerkezetváltás térségeivel.
A vidékfejlesztési célterület erősen rurális jelleg ű. Kis települések, elöreged ő né-
pesség, hiányzó közszolgáltatások jellemzik. A legfontosabb, illetve sok helyen az
egyetlen erőforrást a term őföld, illetve a mez őgazdaság biztosítja.
A nagyvárosok agglomerációs területein — els ősorban Budapestén — létrejöv ő kis-
térségek a nagyvárosok szuburbanizációs folyamataihoz kapcsolódva szervezik
meg életüket.
Település struktúra szerinti tipizálás
-
Tipizálhatjuk a kistérségeket település-struktúra szerint is.
Így megkülönböztethetünk
— aprófalvas, pl. a Dél-Dunántúlra jellemz ő térségeket,
— nagyfalvas, pl. az Alföldre jellemz ő térségeket,
— urbánus kistérségeket.
A település-struktúra szerinti különbségek eltér ő következményekkel járnak az
infrastruktúra fejlesztése, a szolgáltatások, közte a közszolgáltatások szervezésében
és még más területeken is.
Fejlesztési cél szerinti tipizálás
A gazdasági szemlélet szerinti tipizálás a kistérségek szerves együttm űködésének
mélységére utal. Winkler György „Kistérségek" cím ű könyvében (2001) különböz-
tet meg hosszú távú, illetve rövid távú célkit űzésben érdekelt kistérségeket.
Méret hatékonyság szerinti tipizálás
-
A kistérségi társulásokat úgy is tipizálhatjuk, hogy a társulásban részt vev ő ön-
kormányzatok pénzügyi ereje, humán er őforrásai tudják-e garantálni a m űködőké-
pességet. A működőképességhez szükséges „kritikus tömeg" elérésében alapvet ő
szerepe van még az önkormányzatok területén él ő lakosság számának, képzettségé-
nek és ugyanakkor a kedvez ő korösszetételnek is. A harmadik tényez őt a társulás
Pap Norbert : A kistérségek helye, szerepe Magyarországon a 21. század első évtizedében.
Tér és Társadalom 18. évf. 2004/2. 23-36. p.
TÉT XVIII. évf. 2004 s2 A kistérségek helye, szerepe ... 33
területén működő vállalkozások jelenthetik. Számuk, t őkeerejük, társadalmi be-
ágyazottságuk a társulás kritikus tömegének elengedhetetlen része.
Miképpen jelentkezik a „kritikus tömeg" problémája a három tényez ő esetén?
A társulások költségvetését dönt ően meghatározza a részt vev ő önkormányzatok
által befizetett tagdíj. Ennek alapja a lakosságszám. Az önkormányzatok tehervisel ő
képessége korlátozott. A szükséges menedzsment fenntartása, a pályázatokhoz
szükséges sajáterő biztosítása egy bizonyos lélekszám alatt elviselhetetlen terhet
jelent számukra.
A lakosság képzettsége, munkaképessége, ezáltal az általa fizetett helyi adó, sze-
mélyi jövedelemadó mértéke meghatározza az önkormányzatok pénzügyi lehet ősé-
geit. A helyi gazdaságfejlesztés, vállalkozásfejlesztési tevékenység, a m űködőtőke-
vonzó képesség szoros összefüggésben áll az elegend ő számú, jól képzett, szorgal-
mas munkaerő rendelkezésre állásával. A helyi társadalommal folytatott párbeszéd,
partnerség követelménye feltételezi a helyi társadalom bizonyos mérték ű szerve-
zettségét is. A civil szervezetek jelenléte, az általuk összefogott társadalmi csopor-
tok a „kritikus tömeg" részét képezik.
A vállalkozások szerepe a munkahelyek biztosításában, a helyi adófizetésben, va-
lamint a megújulási képesség, az innováció biztosításában jelent ős. A kistérségi
menedzsment számára a legfontosabb partnercsoportot jelentik. T őkeerejüknél
fogva a pályázati aktivitásban kiemelked ő szerepet játszhatnak.
A társulások közül a „kritikus tömeget" el nem ér ők hosszabb-rövidebb vegetálás
után a be nem teljesedett remények következtében megsz űnnek.
A fenti tipológiák a teljeség igénye nélkül készültek. Minden bizonnyal más
szempontrendszerek is érvényesíthet ők, más tipológiák is kialakíthatók.
A kistérségi együttm űködés hatékonysága
A mai Magyarország területén 3157 független önkormányzat m űködik. Az ön-
kormányzatok átlagos népessége mintegy 3100 f ő. A fragmentált önkormányzati
rendszernek számos hátránya van. A mérethatékonyság nagyobb terület ű, népességű
önkormányzatok kialakításával, vagy az önkormányzatok közötti munka- illetve
feladatmegosztással biztosítható. Az els ő megoldás Magyarországon a történelmi
elő zmények miatt gyakorlatilag vállalhatatlan, a második viszont a kistérségi
együttműködések keretében az egyetlen járható út.
A magyar jogszabályok tartalmaznak ösztönz ő elemeket az önkéntes társulások
létrejöttére is. Az 1990. évi helyi önkormányzati törvény támogatta a települések
közötti partneri kapcsolatok kialakítását (az önkormányzati társulásokat).
Az önkormányzati társulásokról 1997-ben hozott törvény részletesen tárgyalja az
önkormányzatok által létrehozható társulási formákat. A jogi keretek tehát már
léteznek. Az önkormányzati integrációk kialakítása költségeinek finanszírozása és a
megfelel ő szakértelem biztosítása t űnik a megoldandó könnyebbik problémának.
Hatékony út lehet kistérségi ügynökségek létrehozatala, melyek funkcióik b ővítésé-
vel eljuthatnak egy komplex feladatkör ű kistérségi szervezet kialakításához. Ezen
Pap Norbert : A kistérségek helye, szerepe Magyarországon a 21. század első évtizedében.
Tér és Társadalom 18. évf. 2004/2. 23-36. p.
34 Pap Norbert TÉT XVIII. évf. 2004 s2
intézményrendszer kialakítása azonban felveti a megfelel ő szaktudású szakemberek
képzésének problematikáját.
A területfejlesztési politika is ösztönzi a társulások létrehozását: a megyei terület-
fejlesztési tanácsok decentralizált forrásokat kapnak a kistérségek fejlesztési prog-
ramjainak finanszírozására. Az egyes állami források is preferálják a társulási for-
mákat. Illetve van kimondottan a kistérségi együttm űködéseket finanszírozó pénz-
ügyi eszköz (pl. KITA).
A szükséges helyi döntések meghozatalához elengedhetetlen belátáshoz azonban
hosszú idő kell, amely nem férhet bele csak egy választási ciklusba. A jelent ősebb
társadalmi feszültségek elkerülése egy hosszabb átmenetet igényel.
Magyarországon napjainkban mintegy 260-270 önkormányzati területfejlesztési
társulást alakítottak. Több száz különböz ő célra létrehozott társulás is m űködik az
országban (például kommunális beruházási programok végrehajtására, iskolák
közös fenntartására, körjegyz őségek stb.).
Ezek gyakran egymást átfedve m űködnek, azaz egy települési önkormányzat
gyakran több kistérségi együttm űködés tagja is lehet.
Az újonnan alakítandó komplex társulások tovább bonyolítják — nem biztos, hogy
a hatékonyság irányába — a társulások helyzetét.
A kistérségi együttm űködés gátjai
Magyarországon a kistérségi együttm űködésnek több gátja is van. Els őként a me-
gyék helyzetét említhetjük, mivel a társulásokban a megyei önkormányzatokkal
való társulási hajlam gyenge, illetve nincs is meg. Ennek oka az államszocializmus
idején erőltetett együttm űködésben keresend ő : a megye rátelepedett a településekre,
a források elosztása miatti rossz tapasztalatok, valamint a megyei eszközrendszer
meggyengülése miatt az önkormányzatok ma függetlenségre törekednek.
A központi költségvetés csak kismértékben ösztönzi a helyi önkormányzatokat a
társulásra. A helyi szinten felhasznált központi támogatások dönt ő része — a norma-
tív támogatások többsége — nem ösztönzi a társulások létrehozását.
A központi finanszírozás nagy része a különálló településeknek jut, a közös pá-
lyázatokat csak az utóbbi id őben kezdte a központi kormányzat támogatni, bár a
közelmúltban ezen a téren jelent ős pozitív elmozdulás történt.
Az OECD szerint (Horváth 2001) a központi kormánynak ahelyett, hogy támoga-
tásokon keresztül juttat pénzt a helyi önkormányzatnak, át kellene engednie az
ÁFA, az útadó és jövedelemadó egy részének a beszedését. Jelenleg az adók köz-
pontosított beszedése és elosztása támogatásként jelenik meg az önkormányzatok-
nál, az elosztási költségeket a kormány fedezi.
A társulások létrejöttének (helyi) politikai akadályai is vannak. A polgármester
erősen függ a képvisel őtestülett ől. Az önkormányzatok közötti együttm űködés
problematikus, körülményes. A testületek, a közgy űlés (kettőnél több képvisel ő-
testület társulása esetén) és a partnerek egyetértésének megszerzése id ő- és munka-
igényes folyamat.
Pap Norbert : A kistérségek helye, szerepe Magyarországon a 21. század első évtizedében.
Tér és Társadalom 18. évf. 2004/2. 23-36. p.
TÉT XVIII. évf. 2004 s2 A kistérségek helye, szerepe ... 35
A városi—községi kapcsolatok is nehezen szervez ődnek. Ennek okai is az állam-
szocializmus idejére vezethet ők vissza, mivel a falvak a településközi kapcsolatok-
ban hátrányos helyzetbe kényszerültek. A rendszerváltás után a községi önkor-
mányzati testületek visszautasították az együttm űködést a városokkal. Gyakran
kistérségi fejlesztési társulásokat is városok részvétele nélkül hoztak létre. A város-
vidék közötti kapcsolat e problémája kistérségi szinten akadályozza a hatékony
együttműködést.
Hiányzik az állami és magánszektor együttm űködése is. A partneri kapcsolatok
többségét a helyi önkormányzatok hozzák létre, csak kivételesen vesznek részt
benne magánvállalatok és civil szervezetek.
További gátja az együttműködésnek a rendelkezésre álló képzett és gyakorlott
szakemberek korlátozott száma, illetve a bérek általában alacsony szintje.
A kistérségek jöv ője?
A magyar kistérségi rendszer sajátosságai jelen évtized végéig
1) A kistérségi társulások a magyar térstruktúra tartós elemeivé válnak. Erre ga-
rancia a jelenlegi erősen fragmentált önkormányzati struktúra és a méretgazdasá-
gossági követelmények közötti feszít ő ellentmondás. Az egyik uralkodó problé-
ma/ellentmondás várhatóan a kistérségek és az önkormányzatok közötti feladat-
megosztás kérdése lesz. Ugyanakkor kérdéses a kistérségek helyzetének alkotmá-
nyos rendezése.
2) A területiség kérdése a kistérségi szervez ődések tartós problémája marad. A
jelenlegi tendencia fennmarad, miszerint a kistérségek száma növekszik, méretük
pedig csökken. A kistérségek az optimális (?) területi kereteiket természetesen nem
fogják elérni.
3) A kistérségi szervez ődések m űködésének személyfügg ősége csökken ő mérték-
ben, de fennmarad. A valós térkapcsolatokra épített szervez ődést az adminisztratív
beosztással kapcsolatos kompromisszumok fogják akadályozni. A rurális térségek-
ben a szervez ődések erős személyfügg ősége miatt a kistérségi társulások könnyen
instabillá válhatnak, működésük hatékonysága nagyon egyenetlen lesz.
4) A kistérségi keretekben hatékonyan dolgozni képes szakembergárda felállása
ebben az időszakban várhatóan megtörténik. Egy nagy jelentőségű kérdés, hogy
létrejön-e ezen szakembergárda képzését célirányosan és hatékonyan biztosítani tudó
oktatási/fels őoktatási forma. Az erre irányuló törekvések megvannak. A problémakör
sokrétűsége miatt valószínű, hogy a szükséges kompetenciákat csak egy feladatok
szerint tagolt és eltér ő képzési formákon átesett szakemberkör képes teljesíteni.
5) A területfejlesztés az marad, ami ma, a közszféra és a piaci szféra „Vadnyuga-
ta". Kérdéses ugyanis, hogy ezt a szakembergárdát milyen motivációk fogják moz-
gatni. Lehetséges, a közigazgatási reform függvényében, hogy egy hivatali jelleg ű
(köztisztvisel őkből álló) szervez ődés alakul ki, jól artikulált szakmai és erkölcsi
követelményekkel. Ez egy pozitív irányú fejlemény lehet. Ugyanakkor a közigazga-
tási reform folytatása nem valószín ű. A másik — valószín űbb — lehetőség a jelenlegi
Pap Norbert : A kistérségek helye, szerepe Magyarországon a 21. század első évtizedében.
Tér és Társadalom 18. évf. 2004/2. 23-36. p.
36 Pap Norbert TÉT XVIII. évf. 2004 s2
félpiaci, fél-civil, fél-hivatali viszonyok továbbélése, és egy kevéssé átlátható, ön-
törvényű rendszer meggyökeresedése.
6) A kistérségek funkcióban gazdagodni fognak, az egyoldalú forrásszerz ő tevé-
kenység mellett megjelennek majd a térségi szinten megszervezett közszolgálta-
tások is. Ezzel viszont a kistérségi szervezetrendszer is elindul a strukturált, „hivatal"
típusú forma kialakulása felé. Kérdéses azonban, hogy ez milyen mértékben fogja
jellemezni a szervezetrendszert. A forrásszerz ő tevékenység mellett feltehet őleg
hosszú időn át még csupán másodrend ű feladatkör marad.
7) Újfajta sajátosságokkal jellemezhető kistérségi típusok alakulnak ki. Radikális
(alternatívnak mondott) fejlesztési stratégiákat alkalmazó közösségek, a globális
világrendbe sikeresen alkalmazkodó települések, térségek jelennek meg és alakítják
át a mai tipológiai rendet.
Irodalom
Csatári B. (1995) A kistérség fogalma. — Csefkó F. (szerk.) Kistérségeknek kistérségekr ől. Dunaholding
City Menedzser Kft., Budapest. 11-15. o.
Csefkó F. (szerk.) (1995) Kistérségeknek kistérségekr ől. Dunaholding City Menedzser KFT, Budapest.
G. Fekete É.—Bodolai É. (1995) Kistérségi szervez ődések megjelenése a területfejlesztésben. MTA RKK
Északmagyarországi Osztálya, Miskolc.
Hajdú Z. (2001) Magyarország közigazgatási földrajza. Dialóg Campus Kiadó, Budapest—Pécs.
Horváth Gy. (2001) OECD. Területi vizsgálatok. Magyarország. MTA RKK, Pécs.
Nemes Nagy J. (1997) Régió, regionalizmus. — Educatio. 3.409. o.
Pálné Kovács I. (1999) Regionális politika és közigazgatás. Dialóg Campus, Pécs—Budapest.
Pap N. (1998) A régió fogalom politikai manipulációjának lehet őségei. — Hervainé Szabó Gy. (szerk.)
Szuverenitás — Európai Unió — Regionalizmus. IV. Országos Politológus Vándorgyűlés, Székesfehérvár.
114-121. o.
Pap N. (2003) A területfejlesztési politika földrajzi kérdései. — Fejlesztés és finanszírozás. 3.81-86. o.
Pap N. (2004) A terület- és településfejlesztés cél- és eszközrendszere. — Pap N.—Tóth J. (szerk.) Terület-
és településfejlesztés I. Alexandra Kiadó, Pécs. Megjelenés alatt.
Winkler Gy. (2001) Kistérségek. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest.
THE PLACE AND ROLE OF SMALL REGIONALC IN HUN-
GARY IN THE FIRST DECADE OF THE 21" . CENTURY
NORBERT PAP
The paper shows the place and role of small regional cooperations, the changing situation
of NUTS IV. level in Hungary, as well as the role and significance of different space systems
in the regional development. Nowdays there are 168 so called statistical small regions in
Hungary. They have statistical and planning reasons. There are more than 260 regional
development local government assotiations in a partly different geographical framework. The
spatial framework of the hungarian small regions has been an important discussion recently
in Hungary as well as their administrtative and local development roles.
The author summarises and suggests a few tipology for small regional cooperations.
Getting to know the problems and significance of small regions is creating tipology about
their characteristics. Their size, economic and social background, spatial stucture, dinamism
are the main points of view to create particular types.
The study ends with seven thesis on the future of the small regions in Hungary.