Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
Tér és Társadalom XIV. évf. 2000 s 1: 69-100
A BEFEKTETÉS-ÖSZTÖNZÉS REGIONÁLIS
TAPASZTALATAI
(Regional Investment Promotion in Hungary)
SZALAVETZ ANDREA
Bevezet ő
A decentralizált területfejlesztési intézményrendszer létrehozása, az állam és a
települések között elhelyezked ő közigazgatási „űr" kitöltése a fejlett ipari országok
intézményrendszerének hazai meghonosítási folyamatában egyike volt a legkés őbb
sorra kerülő feladatoknak. Eddig az els ő, legegyszerűbben megtehető lépésekre, a
területfejlesztésr ől és területrendezésr ől szóló törvény elfogadására és az intéz-
ményrendszer létrehozására került csak sor. Hátravan néhány alapvet ő, filozófiai
jellegű kérdés tisztázása. Melyek legyenek a decentralizált területfejlesztés alap-
egységei? Hány területfejlesztési szintet ismerjen el a központi hatalom, és milyen
hatás- és felel ősségi kört delegáljon az egyes szintekre? Milyen fokú legyen az
állam és a régiók közötti hatalommegosztás? (A decentralizáció három lehetséges
modelljéről lásd Horváth Gyula írását [1999].)
Jelen tanulmány nem a fenti elvi kérdésekre igyekszik választ adni, javaslatokat
megfogalmazni. Célkitű zésünk ennél szerényebb, a decentralizáció jelenlegi rend-
szerét vizsgáljuk meg, az intézményrendszer hatékonyságát, lehet őségeit és
korlátait kíséreljük meg feltérképezni.
Módszertan
A kutatás empirikus vizsgálatokra épült. Interjút készítettünk a területfejlesztésért
felelős intézmények képvisel őivel, elsősorban a Megyei Területfejlesztési Tanácsok
(MTT) (12 megye), továbbá két regionális fejlesztési tanács és egyéb szervezetek
(kamarák, regionális bank, területfejlesztési tanácsadással foglalkozó kft.) képvi-
selőivel.
Az interjúk alapját egy 20 nyitott kérdésb ől álló esettanulmány-vázlat képezte. A
nyitott kérdések lehető séget biztosítottak arra, hogy a megkérdezettek egyes témák-
ra részletesebben térjenek ki.
A kutatás nem tekintette céljának, hogy összegy űjtse és elemezze azokat a konkrét,
statisztikai módszerekkel feldolgozható adatokat, amelyek segítségével választ
kaphatnánk olyan kérdésekre, hogy miként növekedtek a pályázatokon szétosztható
keretösszegek, milyen arányban részesültek támogatásban az egyes gazdaságfej-
lesztési és infrastrukturális célok, milyen összeg ű fejlesztéseket tettek a támogatá-
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
70 Szalavetz Andrea TÉT XIV. évf. 2000 s 1
sok lehetővé, melyek az egyes megyék utóbbi években elért konkrét gazdaságfej-
lesztési eredményei.
A fenti kérdések helyett, inkább azokra a nehezen számszer űsíthető tapasztalatok-
ra voltunk kíváncsiak, hogy a néhány éve létrehozott intézmények regionális szin-
ten' milyen befektetés-ösztönzési eszközökkel rendelkeznek, megfigyelhet ő-e súly-
ponteltolódás a célrendszerben, EU-konform-e a területfejlesztés, illetve melyek a
legfőbb hiányosságok az EU regionális fejlesztési cél- és eszközrendszerének hazai
meghonosítása terén, miként lehetne fejleszteni a területfejlesztési, befektetés-
ösztönzési szabályozórendszert stb.
Terjedelmi korlátok miatt csak utalásszer űen térhettünk ki a regionális politika
intézményrendszerének hazai fejl ődésére, a rendszerváltás utáni els ő időszakra
(Horváth 1998a; 1998b). A tanulmány a területfejlesztés regionális intézményrend-
szerének jelenlegi működését veszi nagyító alá a befektetés-ösztönzés tükrében.
Befektetés ösztönzés és területfejlesztés
-
Az intézményrendszer működésének tapasztalatain túlmen ően arra voltunk kíván-
csiak, hogy képesek-e a döntéshozók regionális politikai eszközökkel iparfejlesztési
célokat megvalósítani? Melyek a gazdasági tevékenység regionális élénkítésének
lehetőségei? Elősegítheti-e a regionális politika a gazdaság, ezen belül a feldolgo-
zóipar szerkezetének modernizációját?
Az első , az interjúk során tisztázandó kérdés az volt, hogy milyen súlyt képvisel a
befektetés-ösztönzés a területfejlesztési programokban? Van-e eltérés az egyes
megyék fejlesztési prioritásainak sorrendjében?
Az interjúk tapasztalatai szerint a fejlesztési célok egyes megyékben kialakított
prioritás-sorrendje szoros összefüggést mutat az adott megye fejlettségi szintjével.
A gazdasági tevékenység sűrűsége, intenzitása szempontjából relatíve elmaradott-
nak minősülő megyékben a fejlesztési célok közül az infrastruktúra-fejlesztés, a
közműellátottság javítása, a közlekedési hálózat fejlesztése fontosabb szerepet
játszik, mint a befektetés-ösztönzés. Azokban a megyékben ugyanakkor, amelyekre
viszonylag intenzívebb feldolgozóipari tevékenység jellemz ő, a befektetés-
ösztönzés hangsúlyosabb helyet foglal el a prioritások rangsorában.
A következtetések levonása el őtt két torzító tényez őt kell figyelembe vennünk. A
képet egyrészt az torzítja, hogy a feldolgozóipari tevékenység intenzitása szem-
pontjából jobb helyzetben lév ő megyékben az infrastruktúra már eleve fejlettebb
volt, mint az aprófalvas, a külföldi t őkebefektetők látóköréb ől kiesett, elmaradot-
tabb megyékben.
A másik torzító tényez ő a kétféle fejlesztéstípus eltér ő költségigénye. Az infra-
srukturális fejlesztések az infrastrukturális és nem infrastrukturális fejlesztésekre
fordítható kereteket 2 egyaránt sokszorosan kimerítik. A támogatási döntéseket
megelőző viták egyik elvi „filozófiai" jelleg ű tisztázandó kérdése volt, hogy a te-
rületfejlesztési célel őirányzat keretét gazdaságfejlesztési célokra fordítsák-e, vagyis
az egyes kereteket külön kezelve, többféle, egyenként viszonylag kisebb ráfordítás-
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 A befektetés ösztönzés 71
igényű célokat valósítsanak meg, vagy egészítsék ki a Területi Kiegyenlítési Alap-
ból folyósított infrastrukturális támogatásokat a területfejlesztési kerettel, és ez
utóbbiból is infrastrukturális fejlesztéseket végezzenek.
Az egyes megyék tapasztalataiból azt a következtetést vonhatjuk le, hogy azok-
ban a megyékben lehet sikeres befektetés-ösztönzési projekteket készíteni és támo-
gatni, ahol már kialakult a gazdasági tevékenység viszonylag s űrű hálózata. Mivel
az elmaradott infrastrukturális hálózatok sz űk keresztmetszetet képezve a gazdaság-
fejlesztést is akadályozzák, a gazdaságilag és az alapvet ő infrastruktúra kiépítettsé-
ge tekintetében egyaránt elmaradott megyék els ő lépésként nem a befektetés-
ösztönzés, hanem inkább az infrastruktúra, a közm ű- és közlekedési hálózat fej-
lesztése mellett tették le a voksot. A befektetés-ösztönzés, gazdaságfejlesztés azok-
ban a megyékben került a megyei fejlesztési stratégia fókuszába, ahol a feldolgo-
zóipari tevékenység már viszonylag intenzívebb volt.
A befektetés-ösztönzés és az infrastruktúra fejlettsége közötti egyértelm ű össze-
függésre utal az a tény, hogy a külföldi befektet ők telephely-döntéseit befolyásoló
feltételek között kiemelt helyen szerepel az elérhet őség. A fejlesztési stratégiát
kidolgozó szakért ők meggyőződése szerint a befektetés-ösztönzési projektek akkor
lesznek, lehetnek igazán sikeresek, akkor járnak majd a gazdasági tevékenység
élénküléséhez vezet ő multiplikátor-hatással, ha az elérhet őséget és a kommunikációt
biztosító alapvet ő infrastruktúra (és természetesen a kommunális szolgáltatások
alapinfrastruktúrája) már kiépült.
„Ne is álmodjunk sikeres befektetés-ösztönzésr ől addig — fejezte ki meggy őződését az
egyik MTT képviselője —, amíg ilyen fokú belvíz- és szennyvízproblémák vannak, amíg
ilyen tragikus a helyzet a hulladékgazdálkodás területén, amíg az országos úthálózatokkal
való összeköttetés megoldatlan."
A telephely kiválasztás el őtt álló befektet ők gyakran azzal a kéréssel fordulnak az
MTT-khez, hogy adja meg az autópálya mellett fekv ő települések névsorát, vagyis
kiindulópontként, alapfeltételként kezelik az autópálya meglétét. Több MTT képvi-
selője is beszámolt arról, hogy az újonnan kiépített autópálya-szakaszok mellett
érzékelhetően, látványosan felgyorsult a fejl ődés.
Más kérdés, hogy egy-egy, a térségbe betelepült multi maga is hozzájárulhat a
működését elősegítő infrastruktúra fejlesztéséhez. A multik megjelenése egyrészt
meggyorsíthatja a folyamatot, hiszen gyakran infrastrukturális feltételekhez kötik a
pozitív telephelydöntésüket, másrészt arra is akadt példa, hogy a betelepült vállalat
maga is áldozott infrastrukturális fejlesztésekre (pl. Baranya megyében a Nokia
hozzájárult a telephelyére szállító teherautók számára egy városon belüli mentesít ő
út megépítéséhez).
A multinacionális vállalatok komoly segítséget nyújthatnak, de meg is nehezíthe-
tik a megyei területfejlesztési célok megvalósítását.
Bár mind Baranya megye, mind a Dél-Dunántúli Régió fejlesztési tervében hangsúlyos
helyen szerepelt egy innovációs és technológia-fejlesztési központ létrehozása, és össze is
állt a fejlesztésben részt vev ő, gazdálkodó szervezetekből, a Pécsi Ipari Park Rt.-b ől va-
lamint az egyéb szervekb ől álló konzorcium, a megyében gyártóbázissal rendelkez ő Nokia
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
72 Szalavetz Andrea TÉT XIV. évf. 2000 s 1
ennek ellenére sem adott szándéknyilatkozatot arról, hogy kutatás-fejlesztést telepít az in-
novációs központba. Végül Debrecenben hozta létre K+F központját — egyes vélemények
szerint az elutasítás alapvet ő oka az volt, hogy a Dél-Dunántúli Régióban nincs jelent ős
műszaki felsőoktatási intézmény.
A Zala megyei MTT képvisel ője az elérhet őséget biztosító közlekedési hálózat
fejlesztésének abszolút prioritását sajátos, „negatív multiplikátor-hatással" magya-
rázta. Amennyiben a közlekedési összeköttetés nincs megfelel ő szinten kiépítve, az
egyéb infrastrukturális fejlesztések korábbi ráfordításai is elveszhetnek. Zala megye
257 településéb ől kb. 100 annak ellenére van kihalásra ítélve, hogy viszonylag
fejlett a településen belüli infrastruktúra, kiépítettek a belterületi utak, jó állapotban
van a lakásállomány, és a közm űvesítés is nagyrészt megtörtént. A fenti 100 tele-
pülés visszafordíthatatlannak t űnő elöregedési folyamata arra vezethet ő vissza,
hogy az adott települést az országos közút- és vasúthálózattal összeköt ő közlekedé-
si hálózat fejletlen, rossz állapotban van. Az ilyen településekr ől megindul az el-
vándorlás, és hiába fekszenek különböz ő gazdaságfejlesztési célel őirányzatokból
kiemelten támogatható térségekben, már projektek sincsenek, amelyeket támogatni
lehetne. Az ezeket a településeket érint ő , elsősorban megoldandó gazdaságfejlesz-
tési kérdés tehát a közlekedési és a kommunikációs infrastruktúra fejlesztése, az
országos hálózatokkal való összeköttetés kiépítése.
A kulcsszó az elérhet őség és az összeköttetés, nem pedig önmagában véve az inf-
rastruktúra-fejlesztés. A kommunális fejlesztések és a belterületi közlekedési infra-
struktúra fejlesztése nem jelent egyértelm űen fejl ődést, felzárkózást a minden
szempontból elmaradott települések számára. Ha ezek a célok élveznek abszolút
prioritást a fejlesztési támogatásokból, könnyen eljuthatunk abba az állapotba, hogy
egyes településeken a szennyvízrendszer kiépítettsége és az aszfaltozott utak aránya
a száz százalékot közelíti, ugyanakkor a munkanélküliségi ráta továbbra is elvisel-
hetetlenül magas és munkaalkalom továbbra sincsen. Kérdés, hogy munkahelyte-
remtő beruházások és a helyi gazdasági tevékenység intenzitásának növekedése
nélkül mibő l fogják az egyes települések a költséges kommunális hálózatokat
fenntartani? (Dancs 1999)
Tény, hogy sok MTT követi azt az elvet, hogy a decentralizált keretekb ől, a poli-
tikai béke fenntartása érdekében, lehet őleg minden pályázó önkormányzat legalább
egy pályázaton nyertes legyen. Ennek következtében f őként szétforgácsolt belterü-
leti infrastrukturális fejlesztésekre: település-fejlesztésre és nem átfogó szemlélet ű
területfejlesztésre kerül sor.
1991-94 között a Területfejlesztési Alapból nyújtott támogatások mintegy 80%-a
infrastrukturális támogatásokhoz kapcsolódott. 1994-t ől növekedni kezdett a gazda-
ság növekedését, az egyes térségek felzárkóztatását, a szerkezet-átalakítást és a
munkahelyteremtést el ősegítő támogatások aránya. 1997-ben ez az arány elérte az
59,3%-ot4 (Szak') 1999). Ezzel együtt az Európai Unióban a támogatások jóval
nagyobb arányát fordítják gazdaságfejlesztésre, befektetés-ösztönzésre, mint Ma-
gyarországon. A befektetés-ösztönzési lehet őségeket nem csupán a településfej-
lesztésben érdekelt „er ős önkormányzati lobbi" határolja be, hanem a gazdaságfej-
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 A befektetés ösztönzés 73
lesztésre fordítható támogatások célrendszerének szigorú körülhatárolása is. Be-
fektetés-ösztönzési, gazdaságfejlesztési támogatások leginkább „munkahelyterem-
tés és -meg őrzés" címszóval (illetve ipari parkok és vállalkozási övezetek kialakítá-
sa címszóval) szerezhet ők meg. A munkahelyteremtési támogatások megítélésekor
azonban kett ős fék lép életbe: a törvény szerint, a tervezett beruházás összértékének
30%-át nem haladhatja meg a támogatás összege, amely az újonnan teremtett mun-
kahelyenként maximum egymillió forintot érhet el. Egy 12 milliós fejlesztés példá-
ul akkor sem részesülhet 4 millió forintot meghaladó támogatásban, ha a fejlesztés-
sel a pályázó 10 új munkahely létrehozását vállalná.
A munkahelyteremtési pályázatot elnyert cégeknek már a támogatás évében telje-
síteniük kell a vállalt foglalkoztatási kötelezettségüket. Sok helyen, érdekes módon
főként a magas munkanélküliségtől sújtott területeken, a kapacitásukat és munka-
erő-állományukat fejlesztő cégek nem képesek felvenni, és tartósan alkalmazni
annyi új foglalkoztatottat, amennyit a pályázatukban vállaltak, mert a helyi munka-
ügyi központ nem tud megfelel ő képzettségű és hozzáállású szakmunkást kiközve-
títeni. A vizsgált megyékben több ízben el őfordult, hogy az ellen őrzés során kide-
rült, a támogatott cég nem b ővítette foglalkoztatottainak számát a vállalt mértékben.
A cégek általában bizonyítani tudták, hogy folyamatosan munkaer ő-felvételt hir-
detnek, bizonyítani tudták a kiközvetített, még csak nem is minimálbéren bejelen-
tett munkások magas fluktuációját, s őt azt is, hogy a megnövekedett megrendelés-
állományukat, megfelel ő számú foglalkoztatott híján, csak úgy voltak képesek
teljesíteni, ha alvállalkozókat, beszállítókat foglalkoztattak. Mindazonáltal, a tör-
vény értelmében, a végkövetkeztetés nem lehetett más csak az, hogy a pályázó
kamatostul fizesse vissza a támogatás összegét.
A pályázók nagy része csak úgy tudta b ővíteni foglalkoztatottai számát, ha a kon-
kurens cégektől csábított el alkalmazottakat, vagyis nem a térségi munkanélküliség
csökkent, hanem a bérszínvonal emelkedett.
Két következtetést vonhatunk le. Egyrészt a munkahelyteremtés és a beszállítói
rendszer fejlesztése szorosan összefügg egymással, egymás kiegészítéseként is
felfogható. Szükségtelen a két pályázati célkit űzés merev szétválasztása, nem cél-
szerű elutasítani azt a lehet őséget, hogy a pályázó a foglalkoztatást nem egyedül a
saját cégénél, hanem alvállalkozóinál is b ővítse, és így hajtsa végre összességében a
vállalt mennyiségű munkahelyteremtést.
A másik következtetésünk a korábban tárgyalt „infrastruktúrafejlesztésre, vagy
gazdaságélénkítésre helyezzünk-e el őször hangsúlyt?" kérdésre rímel. Az érvek és
ellenérvek felsorolásából korábban azt a következtetést vontuk le, hogy bár a kér-
dést így feltenni irreleváns, komplex programokra van szükség, továbbá a különbö-
ző infrastrukturális fejlesztések igencsak eltér ő mértékben járulhatnak hozzá az
elmaradott térségek felzárkóztatásához, modernizációjához, mégis van egy olyan
infrastrukturális terület, ahol a gazdaságfejlesztés alapfeltétele a megfelel ő kiépí-
tettség. Befektetés-ösztönzési, munkahelyteremtési programok kizárólag abban az
esetben lehetnek eredményesek, vezethetnek a gazdasági tevékenység élénkülésé-
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
74 Szalavetz Andrea TÉT XIV. évf. 2000 s 1
hez, ha a térség könnyen megközelíthet ő, ha jól kapcsolódik az országos közleke-
dési hálózatokhoz. A fenti „melyiket fejlesszük el őbb?" kérdéshez hasonló a máso-
dik következtetésünk. Elmaradott, magas munkanélküliség ű térségekben a
munkahelyteremtési, gazdaságfejlesztési programok akkor vezetnek sikerre, ha —
előtte — jelentős forrásokat szánnak a munkanélküliek képzésére. Felmerül a „tyúk,
vagy a tojás" probléma, hiszen a képzés, átképzés csak az igények ismeretében
lehet hatékony. A munkahelyteremtést és az ehhez szükséges képzést olyan módon
lehetne összehangolni, hogy a komplex programok jegyében egy-egy cég nem
csupán munkahelyteremtésre kaphatna támogatást, hanem ez automatikusan kiegé-
szülne képzési támogatással. A rendelkezésre álló forrásokat növelné, ha a cégek
által fizetett szakképzési hozzájárulást nem központi adónemként kezelnék, hanem
az MTT-k decentralizált területfejlesztési keretét b ővítenék vele.
A gazdaságfejlesztés munkahelyteremtéssel való szoros összefüggéséb ől adódik a
másik probléma is: ha egy cég olyan technológiai korszer űsítést kívánna végrehaj-
tani, amely versenyképességét javítaná, ám épp a technológia korszer űsödéséből
kifolyólag a foglalkoztatottak száma csökkenne, a jelen pályázati rendszerben eh-
hez a beruházáshoz a cég nem kaphatna támogatást a területfejlesztési keretb ől.
Ha úgy tesszük fel a kérdést, hogy a területfejlesztéshez, a gazdasági felzárkózta-
táshoz az infrastruktúra-fejlesztés vagy befektetés-ösztönzés járul-e hatékonyabban
hozzá; melyik célkitűzés élvezzen prioritást; milyen sorrendben kerüljön sor az
egyes fejlesztésekre stb. — a valamelyik verziót el őnyben részesítő érvek és ellenér-
vek, a fentiekhez hasonlóan még hosszan sorolhatók lennének. Ugyanakkor nem
szabad megfeledkeznünk arról, hogy a „befektetés-ösztönzés vagy infrastruktúra-
fejlesztés" kérdése irreleváns. A befektetés-ösztönzést nem lehet, nem szabad ön-
magában vizsgálni, hiszen az EU-konform területfejlesztési programkészítés egyik
alapszabálya, hogy komplex regionális fejlesztési programok készüljenek. Ezekben
a programokban az infrastruktúra-fejlesztés, munkahelyteremtés, vállalkozásösz-
tönzés (versenyképes gazdaságszerkezet kialakítása) mellett olyan céloknak is
szerepelniük kell, amelyek a felsorolt fő programelemekhez, az ezekre a célokra
benyújtott projekt-pályázatokhoz kapcsolódnak, azokra hatást gyakorolnak (humán
erőforrások fejlesztése, környezetvédelem stb.). Eszerint a komplex programkészí-
tés jegyében befektetés-ösztönzésnek számítanak a megyei- és településmarketing-
re, humán erőforrások fejlesztésére, környezetvédelemre, s őt az infrastruktúra-
fejlesztésre fordított összegek is.
A megyei fejlesztési stratégiák kidolgozása
A kilencvenes évek els ő felében (1996-ig) nem beszélhetünk tudatos, tervszer ű
területfejlesztési politikáról. A kilencvenes évek els ő fele, az 1990-es önkormány-
zati törvény értelmében, a megyei döntési szint negligálása jegyében telt 4, a köz-
ponti kormányzat elvileg csak a települések sokaságával kívánt kapcsolatot tartani.
„A központi kormányzatnak nem volt 'területi ellenlábasa', az elaprózott települési
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 A befektetés ösztönzés 75
önkormányzatok nem képeztek ellensúlyt a központi igazgatással szemben." (Hajdú
1999, 28)
Először az 1996-os területfejlesztési törvény tette kötelez ővé, hogy megyei szin-
ten fejlesztési stratégiát alakítsanak ki a területfejlesztéssel megbízott, erre a célra
létrehozott szervezetek. 5 Mindazonáltal, a megyék többsége már a kilencvenes évek
első felében, társadalmi munkában kialakította fejlesztési koncepcióját. A megyék
nagy része számos helyzetfelmér ő, a későbbi koncepciót megalapozó tanulmányt és
dokumentációt készített, így legtöbbjüknek az 1996-os törvényt követ ően már csak
aktualizálni kellett a korábban kialakított fejlesztési koncepciót. A megyei szintet
ugyanis sohasem negligálták egységesen. Az önkormányzati törvény értelmében
igyekeztek a megye hatáskörét gyengíteni, de a kilencvenes évek els ő felében ad
hoc módon kezdeményezett területfejlesztési programok esetenként mégis megyei
szinten merültek fel. Ilyen eseti akciókra került sor az Antall-kormány idején, ami-
kor a kormány kihelyezett üléseket tartott egyes elmaradott megyékben. Ezeken a
kihelyezett üléseken a kormány elé terjesztették a megye helyzetét értékel ő doku-
mentumot, intézkedési csomagot fogalmaztak meg, amely kés őbbi fejlesztési kor-
mányhatározatok alapját képezte. Ezek a helyzetértékel ő dokumentumok, intézke-
dési tervek sok megyében a kés őbbi stratégiai koncepciók alapját képezték.
Bár helyenként küls ő vállalkozók, tervezési kft.-k, sok helyen pedig az MTA
RKK helyi szervezeteinek a neve fémjelezte az egyes megyei területfejlesztési
stratégiák dokumentumait, a stratégia kidolgozásával megbízott MTT-k széles
társadalmi, gazdasági körrel konzultálva alakították ki koncepciójukat. A stratégiák
kidolgozásában nem csupán az egyes települések, illetve önkormányzati társulások
képviselői vettek részt, hanem — kétféle elvet és elemzési szempontot összehangol-
va — a területi munkacsoportok mellett ágazati munkacsoportokat is kialakítottak. A
területi munkacsoportokban ugyanakkor, esetenként, a jelent ős helyi foglalkoztatást
biztosító vállalatok képvisel ői is helyet kaptak, akík ágazati fejlesztési elképzelé-
seiket fogalmazták meg. Az ágazati munkacsoportok szerepl ői a különböző szak-
mai kamarák, a helyi oktatási, képzési intézmények illetve az ágazati irányítás
egyes képviselői (pl. Munkaügyi Központok, Környezetvédelmi Hivatalok) voltak,
továbbá akár területi, akár ágazati munkacsoportba sorolva számos civil szervezet
(alapítványok, egyesületek) képvisel ője.
Magát a stratégiai koncepciót számos részterületet érint ő funkcionális (agrár, ipar,
infrastruktúra, marketing, képzés stb.) és területi (kistérségi) fejlesztési koncepció
összehangolásával alakították ki. Ellentétben a nyolcvanas évek végi, kilencvenes
évek eleji, területi hatásokkal is járó iparfejlesztési, válságkezelési elképzelésekkel,
ezekben a koncepciókban az ágazati fejlesztési elképzelések háttérbe szorultak. A
megfogalmazott fejlesztési stratégiák a szerkezet-átalakításra, a vállalkozások m ű-
ködési feltételeinek, versenyképességének javítására, az infrastruktúra-fejlesztésre,
a humán erőforrások fejlesztésére, az elmaradott térségek felzárkóztatására, a kör-
nyezetvédelemre és a regionális kohézió er ősítésére helyezik a hangsúlyt. Az
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
76 Szalavetz Andrea TÉT XIV. évf. 2000 s 1
egyetlen ágazat, amely több megyei fejlesztési koncepcióban is mint ágazat szere-
pel a fejlesztési prioritások között, az élelmiszergazdaság.
A területfejlesztés módszertanának és gyakorlatának kialakulásában az els ő lépés
az intézményrendszer létrehozása volt. A már létrejött MTT-k közrem űködésével
kistérségi gazdaságfejlesztési irodákat hoztak létre. Az MTT-k szakmacsoporton-
kénti bizottságokat alakítottak, akik a közbeszerzési pályázatokon nyertes, a megyei
stratégia kidolgozásáért felel ő s vállalkozókkal konzultáltak, munkájukat vélemé-
nyezték és koordinálták.
A legtöbb megyében eddig még csak az 1996-os törvény által el őírt stratégiai
koncepció készült el, amely helyzetképet tár fel, megfogalmazza a megye er őssé-
geit, gyengeségeit, lehet őségeit és a küls ő veszélyforrásokat (SWOT analízis),
jövőképet ad, és meghatározza a fő fejlesztési irányokat, a stratégiai prioritásokat.
Ezt nevezzük feladatkijelöl ő stratégiának. A stratégiai koncepciót konkretizáló,
annak konkrét tartalmat adó programcsomagok, projektek sok helyen csak most
készülnek. A pályáztatás alapját tehát eddig még nem az EU-konform, komplex
programok képezték, de a pályázatok elbírálásakor már a fejlesztési elveket, prio-
ritásokat megfogalmazó stratégiai koncepciót veszik figyelembe.
A koncepció kialakításán túlmen ő en, a stratégiáknak tartalmat adó konkrét prog-
ramok kialakításában, illetve megvalósításában el őrelépés csak néhány megyében
történt. A többség csak az elfogadott fejlesztési koncepció dokumentumával ren-
delkezik, amelyet vagy felhasználnak koncepcionálisan a decentralizált területfej-
lesztési eszközök pályáztatásakor, vagy nem. Van, ahol a megújult összetétel ű
MTT-k új tagjai nem ítélik megfelel őnek az előd idő szakában készült koncepciót és
azt még elviekben sem használják, van, ahol „vitrinben tartják", hogy kéznél legyen,
ha be kell mutatni, hogy a kiírt és elfogadott pályázatok a megyei fejlesztési kon-
cepcióba illeszkednek.
Elő rébb tart az a három kiemelt megye (BAZ, Nógrád és Szabolcs-Szatmár-
Bereg), amelyek GDP-je az országos átlag 70%-át nem érte el. Ezek a megyék
(2000-tő l Békés és Somogy megye is) kiemelt fejlesztési forrásokban részesültek.
Esetükben ez nem csupán a magasabb összeg (és esetenként a kapcsolódó PHARE-
források) miatt volt kedvez ő , hanem mert ezek a megyék a források felhasználásá-
ban a többi megyénél nagyobb fokú önállóságot élveztek. E megyék a többi me-
gyénél korábban töltötték meg konkrét tartalommal fejlesztési koncepcióikat, a
kilencvenes évek közepét ő l kezdve három-négy éves felzárkóztatási programokat
készítettek, amelyeket a központi alapokból külön összegekkel támogatott a kor-
mányzat.
A Megyei Területfejlesztési Tanácsok szerepe
A magyarországi regionális politikát értékelve az EU országjelentése a pozitívu-
mok között említi az intézményrendszer kialakításában elért eredményeket (Szaló
1999). A területfejlesztésért, a stratégia kimunkálásáért és a megvalósítás menedzselé-
séért felelő s intézmények valóban létrejöttek, ám az intézmények m űködését meg-
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 A befektetés ösztönzés 77
határozó szabályozórendszer még sok kívánnivalót hagy maga után. Az MTT-k
működése a mesebeli okos lány ajándékára hasonlít: m űködnek is, meg nem is.
Működésük jogállása kevéssé tisztázott, hiszen az MTT-k ötvözik magukban az
állami, önkormányzati, gazdálkodói, társadalmi és a civil szervezetek m űködési
elemeit. Az MTT-k költségvetési intézmények, ugyanakkor nem min ősíthetők
közigazgatási szervnek (Gyarmathy 1998; Pfeil 1999). Az MTT egyfajta tisztázat-
lan hatáskörű, fiktív önkormányzat. Munkaszervezetei eredetileg a megyei önkor-
mányzatok bázisán jöttek létre, de id ővel kiváltak, telephelyileg is elkülönültek.
Amellett, hogy a törvény szükségtelen párhuzamosságot hozott létre a területfej-
lesztési és az önkormányzati intézményrendszerben, az önállóságnak sok hátulüt ője
van, hiszen hagyományosan a megyei önkormányzatok rendelkeznek információk-
kal, az ő szervezetükben m űködik a Területi Információs Rendszer (a megyei f ő-
jegyző hatáskörében). Az információs rendszer létrehozásán és állandó frissítésén
túlmenően térségi területrendezési (és az ehhez kapcsolatos tervezési) és idegenfor-
galmi feladatok, továbbá az épített és a természeti környezet védelme tartoznak a
megyei önkormányzatok feladatkörébe. Bár az önkormányzatok és az MTT-k fela-
datkör-meghatározásaiban sok az átfedés, az intézményi elkülönülés következtében
a megyei önkormányzatok nagy részénél mára félig-meddig elsorvadt a fejlesztés,
mint szemlélet és feladatkör.
A törvény az MTT-k és az egyéb helyi (települési, megyei) önkormányzatok
mellérendeltségi viszonyát fogalmazza meg. Az önkormányzatok így nem tartoznak
adatszolgáltatási kötelezettséggel az MTT-nek. Így fordulhat el ő, hogy sok helyen a
területfejlesztési stratégia kidolgozásáért felel ős szerv nem jut hozzá azokhoz az
alapvető információkhoz, amelyek az éves pályáztatási rendszer kialakításakor
nélkülözhetetlenek.
Az MTT-k mozgástere minimális: kormányrendelet írja el ő a pályázatok felté-
teleit, a pályázati célokat, a támogatási formákat (visszatérítend ő, vissza nem térí-
tendő) és azok megoszlását. A rendelkezésre álló keretösszegeket központilag hatá-
rozzák meg, sem a megyei fejlesztési stratégia min ősége, sem a beérkezett helyi
pályázatok minősége nem befolyásolja érdemben a keretösszegek nagyságát. A
rendszer logikája fordítva m űködik: nem a szerint a megközelítés szerint, hogy van
egy prioritási kör, vannak célcsoportok, és a kett őt megfeleltetik egymásnak. Ehelyett
a megye területén m űködő önkormányzatok és egyéb gazdasági és civil szervezetek
mindig arra pályáznak, amire van kijelölt keret, és nem arra, amire szükség lenne.
Az előző fejezetben említett hiányosság, nevezetesen, hogy a stratégiai koncepció
sok helyen csak elvi síkon jelenik meg a pályázatokban, nagyrészt arra vezethet ő
vissza, hogy az MTT-k a kormányrendeletben listázott fejlesztési célok struktúráján
és prioritási sorrendjén sem változtathatnak. Az utóbbi években a közvetlen kor-
mányzati beavatkozás fokozódott ezen a téren, a rendeletben el őírt, nem módosít-
ható célok száma n őtt, a megyei sajátosságok figyelembevételére egyre kevésbé
nyílik lehetőség.
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
78 Szalavetz Andrea TÉT XIV. évf. 2000 s 1
Egyetlen példa arra vonatkozólag, hogy a helyi sajátosságok ismerete miért lét-
kérdés a fejlesztési prioritások meghatározásánál, a fejlesztési döntések meghoza-
talakor. Amennyiben az MTT-k a fejlesztési prioritások kialakításában nagyobb
döntési szabadsággal rendelkeznének, kevésbé fordulhatna el ő, hogy egyes elmara-
dott települések a statisztika torzítása miatt kiessenek a kiemelt támogatásra jogo-
sultak köréből. Sok, igen elmaradott település azért nem kerül bele a normatív mu-
tatószámrendszer alapján meghatározott, kiemelten fejlesztend ők közé, mert egy
gazdasági erő centrum vonzáskörzetében fekszik. Így a térsége nem tartozik a ki-
emelten fejlesztend ő elmaradott térségek közé. A gazdasági er őcentrum (nagyvá-
ros) ugyanakkor nem gyakorol rá jótékony hatást, mert a település és a város kö-
zötti összeköttetés nincs megoldva. A település mégsem pályázhat, pl. útfejlesztésre
fordítható kiemelt támogatásra, hiszen az a statisztikai térség, amelybe tartozik, a
nagyváros jelenléte miatt nem min ősül elmaradottnak.
Az MTT-k természetesen tisztában vannak ezekkel, a statisztika torzításából fa-
kadó problémákkal, mivel azonban döntési szabadságuk minimális, nem csoporto-
síthatják át a rendelkezésükre álló összegeket.
A három (ma már öt) kiemelt megye területfejlesztési intézményei a fenti eljárás-
rendnél nagyobb fokú önállóságot élveznek. Számukra nincs meghatározva olyan
mereven a pályázati célrendszer, mint a megyék többsége számára. Esetükben a
célok kijelölése épp fordítva m űködik, nem a kormányrendeletben listázott célokat
fogalmazzák meg a pályázataikban, hanem ők határozzák meg a fejlesztési prog-
ramjukat, ezt fogadja el a szakminisztérium és a kormányzat. A pályázati célok és a
megye részére rendelkezésre álló decentralizált keretek közötti mozgásról is a töb-
bieknél némileg szabadabban dönthetnek. Egy nem kiemelt megyében például az
egyik pályázó egy elnyert munkahelyteremtési pályázatot szeretett volna befekte-
tés-ösztönzési, pontosabban, beszállítói rendszerfejlesztési programmá átalakítani,
mert változott a cég koncepciója, és az adott beruházást már nem házon belül akarta
megvalósítani, hanem beszállítójával szoros együttm űködésben, a beszállítónál. Az
adott megyében a pályázónak erre nem volt lehet ősége, míg a kiemelt megyékben,
ahol a forrásokat, ha nem is mindig EU-konform módon, de integráltan kezelik, lett
volna.
A nem kiemelt megyékben m űködő MTT-k az el őre meghatározott eljárási rend-
ben kiírják, majd lebonyolítják a pályázatokat, értékelik, sz űrik, és végül meghoz-
zák a döntést, hogy a központilag el őírt feltételeknek megfelel ő pályázatok közül
melyeket támogatják. A rengeteg kötöttséget, a minimális mozgásteret talán még
lehetne azzal magyarázni, hogy a kormányzat ilyen módon kívánja biztosítani, hogy
a megyei szintű fejlesztések a (most készül ő) nemzeti fejlesztési programban meg-
fogalmazott makrocéloknak megfeleljenek. Nehezebben találunk magyarázatot arra
a jelenségre, hogy az MTT-k csupán mint adminisztratív intézmények m űködnek,
hiányzik a területfejlesztés stratégiai jellege.
A területfejlesztés intézményei „belefulladnak" az adminisztratív teend őkbe,
stratégiaalkotásra nem jut id ő. Megyénként legalább háromféle pályázati rendszer
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 A befektetés ösztönzés 79
működik. A kiemelt megyékben az integrált forrásokra kiírt pályázatokkal együtt a
pályázati rendszerek száma akár a nyolcat is elérheti, ezekre legalább 250-300, de
akár 1000 pályázat is érkezhet évente. Ennek a hatalmas mennyiség ű anyagnak az
adminisztratív befogadása önmagában rengeteg id őt igényel, a szakmai min ősítés, az
értékelési mechanizmus menedzselése kitölti a munkatársak idejét, leköti energiáját.
Az MTT-k stratégiai szerepe nem egyszer ű szervezetb ővítéssel erősödhetne, ha-
nem a szervezeti funkciók egyértelm ű megjelenítésével, a funkciók, a szervezet
tagolásával történ ő elhatárolásával. Az adminisztratív részleg mellett szükség lenne
külön monitoring-részlegre 6 és stratégia-alkotó részlegre. Ez utóbbi nem csupán a
stratégiai koncepciót és a programot készíti el, hanem a stratégia megvalósításának
menetét is nyomon követi, és szükség esetén módosítja a prioritásokat.
A stratégiai jelleg hiányára utal az a tény is, hogy a területfejlesztés adminisztratív
teendőivel megbízott MTT-k a decentralizált területfejlesztési eszközökkel nem
gazdálkodhatnak. Az MTT-k a pályázatokat lebonyolítják, értékelik, a döntéseket
meghozzák, de a pályázati pénzt a Magyar Államkincstár kezeli és utalja át. A
Kincstár tehát nem az MTT-k számlájára utalja át az adott évben megítélt keret-
összeget: amint finanszírozásra kerül sor, az MTT-ket kiiktatják a rendszerb ől. A
kizárólag adminisztratív szerepet betölt ő MTT-k és a fejlesztési feladatokat szintén
ellátó, de a normatív alapon megítélt fejlesztési pénzekkel és egyéb bevételeikkel
önállóan gazdálkodó helyi önkormányzatok között ez a legfontosabb különbség.
Az MTT-k munkaszervezetei rendszeres értékeléseket készítenek egy-egy komp-
lex program megvalósulásának el őrehaladásáról (erre azokban a megyékben került
sor, ahol egyáltalán volt lehet őség komplex fejlesztési programokat indítani, pl.
PHARE-forrásból). A hatóságok ugyanakkor értékelés címén nem stratégiai jelleg ű
beszámolókat vártak el, amelyek rögzítették azokat a csomópontokat, ahol el őrelé-
pés történt, vagy azokat a szűk keresztmetszeteket, amelyek a további fejlesztést
akadályozzák, illetve azokat a területeket, ahol belátható id őn és ráfordításösszegen
belül konkrét programpontok megvalósításával áttörést, min őségi javulást érhetnek
el. A hatóságok puszta pénzügyi elszámolást kértek. Az éves értékelések így több-
ségében abból álltak, hogy az „értékel ők" listázták a bevételeket, a kiadásokat és a
megkezdett beruházásokat, projekteket.
Az adminisztratív szerepkör mellett az MTT-k inkább politikai lobbi, semmint
stratégiai funkciót látnak el. A lobbizás azonban, szerencsétlen módon, nem pótló-
lagos külső forrásokért, hanem a szervezeten belül folyik annak érdekében, hogy a
meglévő keretösszegb ől az egyes önkormányzatok, kistérségek, kistérségi társulá-
sok képviselői minél többet szerezzenek meg saját maguknak. A Megyei Terület-
fejlesztési Tanácsokba delegált térségi társulások képvisel őinek eredményességét
egyértelműen annak fényében ítélik meg, hogy ki mekkora támogatást tudott a saját
térségének kiszakítani a rendelkezésre álló keretb ől.
Akadt példa sikeres „küls ő" lobbitevékenységre is. A Baranya megyei MTT kép-
viselői például súlyt helyeztek arra, hogy országgy űlési képvisel őkkel, illetve az
Országos Területfejlesztési Központ képvisel őivel megismertessék regionális fej-
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
80 Szalavetz Andrea TÉT XIV. évf. 2000 s 1
lesztési terveiket, a térségi, határokon átnyúló kapcsolataik kiépítése .során szerzett
információkat. Sikeres kommunikációjuk eredményeképpen elérték, hogy olyan,
jelentős ráfordítás-igény ű fejlesztési tervek is bekerüljenek az országos közlekedés-
fejlesztési koncepcióba, mint amilyen Baranya megye közlekedési elzártságának
oldására szolgáló autópálya- és egyéb úthálózat-építés.
Az MTT elnöke, aki egyben a megyei közgy űlés elnöke is, elvileg közbenjárhat a
megyei fejlesztési célok megvalósítása érdekében az országos szerveknél. A legu-
tóbbi, 1999-es törvénymódosítás óta azonban inkább fordított a helyzet, az MTT-k
az országos politikai akarat leképez ődéseként működnek. Összetételük megválto-
zott: ma már nem a kistérségek képvisel ői alkotják az MTT tagságának zömét (a
jelenleg érvényes rendelkezés értelmében összesen három kistérség képvisel ői
foglalhatnak helyet a döntési testületben), megsz űnt a kamarai illetve a munkáltatói,
munkavállalói oldal képviselete, vagyis a gazdasági szféra képvisel ői kikerültek a
döntési körb ől. Az önkormányzati oldal (kistérségek képvisel ői) helyett a kormány-
zat képvisel ő i kerültek többségbe, ami nem felel meg az EU-konform területfejlesz-
tés követelményének, hiszen ez utóbbi el őírása szerint a regionális területfejlesztési
intézményrendszer élén közvetlenül választott testületeknek kell állniuk. A megin-
terjúvolt területfejlesztéssel foglalkozó szakemberek szerint regionális szinten még
rosszabb a helyzet. Míg az MTT-k döntéshozó testületének többségét legalább
„helyi, a megyei érdekeket szívén visel ő emberek alkotják", az RFT-k 20 fős dön-
tési testületében már valóban a régióhoz nem köt ődő, kizárólag a központi akaratot
megjelenítő kormánydelegáltak (az egyes minisztériumok képvisel ői) vannak több-
ségben.
A kérdés, miszerint helyi emberrel vagy „messzir ől jött", a fővárosból delegált
tanácstaggal lehet-e eredményesebben együttm űködni, a régió érdekeit jobban
érvényesíteni, az 1999-es területfejlesztési törvénymódosítást követ ően merült fel
újra. Ekkor ismét megváltozott az RFT-k összetétele, ami a szakért őket rádöbben-
tette arra, hogy a „helyi ember" a messzir ől delegált képviselő vel szemben nem
mindig, eleve és feltétlenül ideális jelölt. A törvénymódosítást követ ően a korábbi
minisztériumi delegáltak státuszát visszavonták, és az egyes minisztériumok képvi-
seletében csupa „helyi embert" jelöltek a tanácsokba. Korábban a minisztériumok
delegáltjainak többsége az adott régióért felel ős minisztériumi főosztályvezető volt,
aki tisztában volt a minisztérium álláspontjával, fejlesztési koncepciójával csakúgy,
mint a régió helyzetével, terveivel. Kiterjedt kapcsolatrendszere révén képes volt
kétirányú kommunikációt megvalósítani: a régió felé közvetítette a minisztérium
álláspontját, tájékoztatást adott a minisztérium koncepciójáról és annak módosulá-
sairól, ugyanakkor közvetítette a régió véleményét, ellenjavaslatait a minisztérium
felé. Az újonnan delegált minisztériumi képvisel ők partikuláris ügyekre szakoso-
dott „helyi emberek" voltak, egy megyei jogú város stratégiai irodájának képvise-
lője, a megyei Közlekedési Felügyelet egyik osztályvezet ője, a megyei közgyűlés
ügyrendi bizottságának tagja, egy városfejlesztési iroda alkalmazottja stb. A „helyi
emberek" dönt ő többsége nemcsak a régió ügyeir ől nem rendelkezett a korábbi
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 A befektetés ösztönzés 81
jelöltekhez hasonló, átfogó szakmaí ismeretekkel, de minisztériumi kapcsolatokkal
sem. „Helyi" mivoltuk következtében nem ismerték annak a minisztériumnak a
koncepcióját, amelyet megjeleníteni, közvetíteni voltak hivatottak. Személyükkel
azonban módosult, homogénebbé vált az RFT-k politikai összetétele, amely immár
nem a minisztériumok — és így a parlament — politikai struktúráját képezte le, ha-
nem a nagyobbik kormánypárt érdekeit jelenítette meg. Mivel ezek a nagyobbik
kormánypárthoz kötődő delegáltak pártutasításnak megfelel ően szavaztak az egyes
szakmai kérdésekben, a tanácsok összetételének módosítása voltaképpen a kor-
mánykoalíción belüli hatalmi pozíciók átrendezését szolgálta. Bár a tanácsok tag-
jainak többsége „helyi ember" volt, a konkrét szavazások alkalmával a régió érdeke
még kevésbé jelent meg, mint a korábbi összetétel ű tanácsok döntéshozatalakor.'
Döntés előtti vita a támogatásokról
A támogatási döntéseket megel őző viták visszatérő kérdése, hogy egy-két, az éves
keretet gyakorlatilag kimerít ő „nagy pályázatot" támogassanak-e, kizárva ilyen mó-
don a sok, kis összeg ű támogatásért folyamodó pályázót, vagy inkább ez utóbbiakat
támogassák, hiszen a multinacionális vállalatok máshonnan is megszerezhetik a
beruházáshoz szükséges forrásokat. A multinacionális vállalatok támogatása mellett
szóló érv az általuk kezdeményezett beruházások tovagy űrűző, multiplikátor hatá-
sa, a nagyszámú munkahely teremtése, az adott fejlesztéshez kapcsolódó egyéb
beruházások. A KKV-k támogatása mellett szóló érv az ő támogatásuk kiemelt
gazdaságpolitikai jelent ősége. A KKV-k révén kapcsolódhatnak be a multik a gaz-
daság vérkeringésébe, tevékenységük révén n ő a termelés hazai hozzáadott értéke
és munkahelyteremtő képességük is jelent ős.
A kérdést többféleképpen közelítették meg az egyes önkormányzatok. Az egyik
lehető ség az volt, hogy az MTT-k szimbolikus összegekkel támogatják a térségük-
ben működő multinacionális cégek fejlesztéseit. Egy 1,5 milliárd forintos fejlesz-
téshez nyújtott 3 millió forintos vissza nem térítend ő támogatás pusztán abból a
szempontból jelent többet szimbolikus gesztusnál, hogy sok esetben a központi
támogatás odaítélésének egyik feltétele a megyei támogatás elnyerése. A 3 millió
forintos támogatással a cég pusztán azt dokumentálja a központi alapok kezel ői
felé, hogy a helyi MTT is támogatja a fejlesztést.
Ugyanakkor, számos példa akadt arra is, hogy ezek a cégek még a szímbolikusnál
nagyobb arányú (a kért összeg 10-20%-a) támogatást is elutasítottak, mondván,
nem gesztusokra van szükség, legyen egyértelm ű, hogy támogatja-e őket a kor-
mányzat, vagy sem. A kért összegnél jóval kisebb támogatásról szóló értesítés új
alkufolyamatot indított el, a pályázók igyekeztek a pályázatban vállalt, újonnan
létrehozott munkahelyek számát csökkenteni.
A másik megoldási javaslat értelmében az MTT megbízott egy helyi pénzintéze-
tet, hogy mérje fel a pályázók hitelképességét (Borsod-Abaúj-Zemplén megyében
például a Rákóczi Bankot), és a hitelképes pályázókkal tárgyalni kezdett a támoga-
tás egy részének hitellel történ ő kiváltásáról. Az MTT ajánlata ilyen esetekben úgy
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
82 Szalavetz Andrea TÉT XIV. évf. 2000 s 1
hangzott, hogy a kért összeg viszonylag kis részét tudják vissza nem térítend ő tá-
mogatás formájában nyújtani, a fennmaradó részre azonban kedvezményes kamato-
zású hitelt nyújtanak. Volt, ahol a tárgyalások sikerre vezettek, de arra is akadt
példa, hogy egy multinacionális cég (az egri ZF) a Borsod-Abaúj-Zemplén megyé-
ben bevezetetthez hasonló konstrukciót 8 (vissza nem térítend ő támogatás helyett
kedvezményes hitel) elutasította, és beruházásához (új termék gyártásának Magyar-
országra telepítése, illetve a gyártáshoz kapcsolódó kutatás-fejlesztés áttelepítése)
más országban keres telephelyet.
A harmadik lehetőség az volt, hogy a keretb ől egy adott összeget elkülönítettek,
amelyből kizárólag kis- és középvállalati pályázatokat lehetett támogatni. Ezt a
KKV pályázati keretösszeget külön hirdették meg. A fennmaradó részre multik és
KKV-k egyaránt pályázhattak, így „kevésbé volt rossz a lelkiismeretük", ha a
fennmaradó részb ől nagy összegű támogatást 'szavaztak meg.
Volt, ahol megszabták a multinacionális vállalatoknak nyújtható támogatás fels ő
határát. „Meghatározott érték ű jogos támogatási igény felett — határolta be az egyik
megye a támogatandók körét — a megye egy tételben maximum 100 millió forintos
támogatást nyújthat."
Az ötödik megközelítési módszer szerint az MTT-k nem úgy próbáltak egyen-
súlyt teremteni a multik és a KKV-k, vagyis a sok kisösszeg ű és a néhány
nagyösszegű támogatás odaítélése között, hogy arányosan csökkentették a kért
összeghez képest a megítélt támogatási kereteket, hanem megpróbáltak megállapo-
dásra jutni a szerepl őkkel valamiféle elvi eljárási rendben. Megállapodtak abban,
hogy egyik évben egy-két multinacionális cég nagyösszeg ű támogatási igényét
elégítik ki, amely a rendelkezésre álló keretet gyakorlatilag kimeríti. A KKV-kat
ugyanakkor arra bíztatták, hogy a következ ő évben is pályázzanak, mert a követke-
ző évben csak KKV-pályázatokat fognak támogatni. Ez a kiegyensúlyozási mód-
szer akkor volt működőképes, ha a szerepl ők hitelesnek találták a támogatási rend-
szert, megbíztak abban, hogy a következ ő évben is hasonló nagyságú támogatási
összegről döntenek, vagyis a keretösszeg rendelkezésre áll, a döntési elvek átlátha-
tóak. A rendszer els ő éveiben a szerepl ők általában a „lehet őleg a maximumot azon-
nal kiszakítani" stratégiáját követték — ekkor nem volt más lehet őség, csak a kért
összegek arányos csökkentése az adott évben szétosztható keretösszeg határáig.
Kooperációra egy-két év elteltével lettek képesek a szerepl ők.9
Az interjúk tapasztalatai szerint a fenti elvi jelleg ű kérdést az egyes tanácsok kép-
viselői vérmérsékletüktől függően, saját hatáskörükben döntötték el. Volt, aki kije-
lentette, megyéjükben szó nem lehet arról, hogy multinacionális cégeket támogas-
sanak, az ő befektetés-ösztönzési keretükb ől olyan csekély támogatásra futja, amely
egy multi számára fel sem használható valamilyen konkrét, körülhatárolható célra,
míg ugyanez az összeg egy-két kisvállalkozó számára az indulás, vagy a növekedés
megalapozásául szolgálhat. Ehhez az elvi döntéshez az vezetett, hogy felismerték,
az általuk nyújtható támogatás mennyire eltörpül egy multi beruházásának összér-
tékéhez képest. Arra a következtetésre jutottak, hogy a multi telephelydöntését ez a
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 A befektetés ösztönzés 83
jelentéktelen összeg semmiképpen sem befolyásolhatja. A konkrét példa, amely ezt
a felismerést szülte, egy, a megyébe települ ő nagykereskedelmi vállalkozás támo-
gatása volt. A cégnek 10 millió forintos támogatást szavaztak meg. A multi 150
millió forintért vásárolta meg a telket, és ezt meghaladó összeget fordított az építési
munkálatokra. A meginterjúvolt MTT-képvisel ő szerint rossz döntés volt a multi
támogatása — az ilyen nagyságrend ű beruházást végz ő multi valószínűleg kevésbé
szorult rá a támogatásra, mint sok, a megyében tevékenyked ő kis- és középvállalat.
A multik „támogatását" több megyében úgy oldották meg, hogy a vállalat köz-
vetlen támogatása helyett a saját fogadókészségüket (t őkeabszorpciós képességü-
ket) igyekezték javítani, a m űködőtőke-befektet ők letelepedési feltételeit igyekez-
ték minél vonzóbbá tenni. A decentralizált fejlesztési eszközöket ipari parkok létre-
hozására fordították, ahol a megfelel ő infrastrukturális feltételek biztosítása mellett
munkacsoportokat hoztak létre egy-egy multi letelepedéséhez, telephelylétesí-
téséhez szükséges bürokratikus ügyintézés meggyorsítására.
E szerint a filozófia szerint a multik telephely-megfontolásait amúgy is kormány-
szinten lehet csak befolyásolni, ha egyáltalán lehet. A kormány orientálhatja a
multikat azzal, hogy jelentő sebb központi támogatást ígér, amennyiben a cég vál-
lalja, hogy elmaradott térségben hozza létre a telephelyét. A helyi MTT-k feladata a
fogadókészség biztosítása, potenciális befektet ők számára a közművesített, infra-
struktúrával ellátott területek el őkészítése, a befektet ők tájékoztatása a helyi felté-
telekrő l (az utak állapotáról, a munkanélküliség mutatóiról, a képzettség helyi
szintjéről, a térségben működő egyetemekről, fő iskolákról és nyelvi képzést bizto-
sító intézményekr ő l). A települések, önkormányzatok felkészülése azt jelenti, hogy
az önkormányzatok kidolgozzák a befektetés-ösztönzés helyi normatíváit, neveze-
tesen, hogy melyik önkormányzat milyen feltételekkel mennyi adókedvezményt ad,
milyen áron adják bérbe, vagy értékesítik a befektet ők számára el őkészített terüle-
teket — mindezt lehet ő leg differenciáltan, a meghonosítani kívánt tevékenységt ől
függően.
Más megyék nem kizárólag a kormányszint ű orientálásban reménykedtek, hanem
komoly befektetés-ösztönzési programokat alakítottak ki, és hajtottak végre a po-
tenciális befektet ő k megyéjükbe vonzása érdekében. Szabolcs-Szatmár-Bereg me-
gyében például a megyei arculatformálási programokon — brosúrák, CD ROM
kiadásán — túlmen ő en súlyt helyeztek a megye promóciójára is. Nemzetközi sajtó-
tájékoztatón mutatták be anyagaikat (pl. a megye 50 legjelent ősebb vállalkozását
bemutató kiadványt, tájékoztató anyagokat a megyei befektetési lehet őségekről). A
sajtótájékoztatón részt vettek a megyében m űködő fontosabb gazdálkodó szervek
képviselő i is, bemutatták termékeiket. Az általános promóciót azonban nem követte
a célzott promóció szakasza, a potenciális befektet ő k célcsoportjának azonosítására
és személyes megkeresésére már nem került sor. Az egyes promóciós akciók így
egyszeri alkalmaknak bizonyultak, hatásukat lehetetlen volt felmérni.
A felemás illetve mérhetetlen eredmények ellenére nem lehet eléggé hangsúlyozni
a Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei kezdeményezés jelent őségét. A befektetés-
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
84 Szalavetz Andrea TÉT XIV. évf. 2000 s 1
ösztönzés eszköztárából ugyanis, a hazai gyakorlatban, az egy-két PHARE-
programmegyét leszámítva ma még gyakorlatilag hiányzik a promóció. A befekte-
tés-ösztönzési eszközök infrastruktúra-fejlesztésre, ipari telephelyek biztosítására,
illetve pénzügyi támogatásra korlátozódnak. A promóció hiánya ahhoz vezet, hogy
az ipari telephelyek kialakítására és az ezekhez kapcsolódó infrastrukturális fej-
lesztésekre szánt összegek, „testreszabás" híján, sokszor „légüres térbe kerülnek"; a
mezőgazdasági művelésbő l kivont, infrastruktúrával részben felszerelt ipari parkok
üresen állnak.
A regionális szolgáltatások között megjelent, de még nem megfelel ően működik
az információ-szolgáltatás. A befektetés-ösztönzés eszköztárán belül, egyel őre csak
néhány megye stratégiai koncepciójában (kívánságlistáján, de nem a gyakorlatban
megvalósított programjaiban) szerepel olyan típusú közjavak létrehozása és m ű-
ködtetése, mint az innovációs központok, K+F intézmények, illetve a szintén a
közjavak közé sorolható befektet ői és beszállítói konferenciák szervezése.
A multik támogatását elutasító, a KKV-k támogatását kiemelten kezel ő megyék
között nagyfokú eltérés mutatkozott abban, hogy az induló vagy a növekv ő vállal-
kozásokat támogatják e inkább. Míg egyes megyékben nem tettek különbséget,
-
mások képviselői annak a meggyőződésüknek adtak hangot, hogy az induló vállal-
kozások támogatását jobban szolgálja az MVA mikrohitel-programja, a decentrali-
zált keretekb ől az MTT a növekedni, beruházni kívánó vállalkozásoknak ad inkább
támogatást. Induló vállalkozásoknál, érvelt a képvisel ő, nincs még megfelel ő va-
gyoni fedezet, kétséges, hogy fennmarad-e a vállalkozás.
Más megyében is alapvet ően egyetértettek ezzel az elvvel, de differenciáltan ke-
zelték a pályázatokat: elmaradott térségekben könnyebben támogattak induló vál-
lalkozásokat is.
A kereskedelem-fejlesztést általában kizárták a támogatott tevékenységek köré-
ből: elmaradott térségekben esetenként támogattak kereskedelem-fejlesztési pályá-
zatokat is, de munkahelyteremtés címén leginkább feldolgozóipari, illetve mez ő-
gazdasági vállalkozások fejlesztéseihez járultak hozzá. A tapasztalatok azt mutat-
ják, hogy bár a tercier szektor mind foglalkozatási, mind értékteremtési szempont-
ból átvette a vezet ő szerepet, és tovább növeli részarányát (a foglalkoztatottak szá-
mán és a GDP-n belül), Magyarországon a területfejlesztési filozófia és stratégia
még mindig alapvetően ipari alapú, nem szolgáltatás-fejlesztésre épül (Kiss 1998).
Forráskoordináció
Egy-egy fejlesztést saját forrás mellett igen nehéz egyetlen küls ő forrásból meg-
valósítani. A forráskoordináció (társfinanszírozás), vagyis különféle küls ő források
összehangolt igénybevétele egy-egy komplex program megvalósítása érdekében
egyébként is az EU-konformitás egyik alapkövetelménye. A forráskoordinációt
igencsak megnehezíti, hogy a támogatási rendszerben élesen elkülönül a területi és
az ágazati elv. A decentralizált területfejlesztési, területi kiegyenlítési keretek és az
ágazati pénzelosztó rendszerek, elkülönített állami, funkcionális alapok felhaszná-
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 A befektetés ösztönzés 85
lását eddig rendkívül nehéz volt összehangolni, vagyis több forrásból meríteni egy-
egy komplex fejlesztési program megvalósítása érdekében. Az egyes tárcák még
ma sem írják ki egy id őben a pályázatokat, s őt a kiírt célok közötti összhang sem
valósul meg.
A forráskoordináció a legtöbb MTT szerint a pályázók feladata. E szerint az ér-
telmezés szerint a komplex projektek finanszírozási bázisát nem intézményesen kell
megteremteni, hanem a pályázóknak kell felkutatniuk a létez ő forrásokat, meg kell
találniuk a különböző intézmények eltérő céljainak megfelelő „hívószavakat", pá-
lyázati kulcsszavakat, és annyi pályázatot kell beadniuk, hogy nem csupán a beru-
házás megkezdése, de a befejezése is biztosítva legyen. (Ez utóbbi gyakori problé-
ma, sokszor el őfordul, hogy a beruházás megkezd ődik, elfogy a pénz, és megkez-
dett beruházásra már szinte lehetetlen pótlólagos támogatást igényelni.)
Tanulságos, ahogy az egyik MIT képviselője megfogalmazta a követendő példát: „Egy pá-
lyázó halastavat akart kialakítani maga és családja fenntartására. Támogatásért pályázott az
MTT-hez és meghatározott összeget el is nyert. Pályázatot adott be továbbá az FVM-hez,
ahol szintén nyert. Támogatást kapott a Vízügyi Alaptól is. Legvégül a Cigány Önkormány-
zathoz fordult, ahonnan szintén jelent ősebb összegű támogatást nyert."
A pályázó ügyessége lebilincsel ő, ám a forráskoordináció megvalósítása nem ki-
zárólag a pályázó feladata, hanem intézményes garanciák és jól kialakított támoga-
tási szerkezet révén kellene, hogy megvalósuljon.
Egyes vállalkozó szellemű, jó központi kapcsolatokkal rendelkez ő MTT-k nem
csupán a lehetséges forrásokról nyújtanak információt, hanem közbenjárnak a köz-
ponti pénzalapokat kezel ő intézményeknél, hogy egy-egy fontosnak tartott helyi
pályázat ne csupán megyei, hanem különböz ő központi támogatásokból is része-
süljön. Másutt ugyanezt a pályázóra bízzák, hiszen „a megye úgysem befolyásol-
hatja a központi pénzek allokációját". Igaz, amennyiben egy pályázó bármilyen
központi célelőirányzathoz pályázatot nyújt be, a központi pénzalap képvisel ői
kikérik az MTT véleményét, ezt azonban a megyék többsége abszolút formálisnak
tartja. Mivel a megyékt ől nem a pályázatok rangsorolását kérik (kivéve az Útalap és
a Környezetvédelmi Alap pályázatainál), hanem puszta értékelést, illetve annak
megjelölését, hogy az MIT mekkora összeggel támogatja az adott pályázatot, a
központi döntés gyakran nem esik egybe az MTT által helyesnek tartott rangsorral.
Ilyenkor fordulnak el ő olyan, az intézmények közötti sértettséget tovább fokozó
esetek, hogy bár a megye fontosnak ítél és támogat is bizonyos helyi pályázatokat,
ezek a pályázók központi támogatás hiányában nem tudják megvalósítani beruházá-
sukat, így a már megítélt megyei támogatásról is le kell mondaniuk. A törvény
elvileg lehetővé teszi, hogy az MTT-k megállapodást kössenek a tárcák képvisel ői-
vel, a célel őirányzatok kezel őivel a támogatási elvek egységesítése, bizonyos pro-
jektek kiemelt kezelése érdekében, erre azonban — bár az egyik MTT képvisel ője
ezt egyszer kezdeményezte is — mindeddig nem került sor.
Intézményesített forrásintegrációra el őször Borsod-Abaúj-Zemplén megye integ-
rált szerkezet-átalakítási programjának megvalósítása során került sor. A források
integrálására a PHARE el őírásai miatt volt szükség, vagyis a kísérleti, komplex,
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
86 Szalavetz Andrea TÉT XIV. évf. 2000 s 1
PHARE által támogatott fejlesztési program megvalósulása érdekében, fel kellett
adni az ágazati pénzosztás rendszerét. Kezdetben (1995-96) ezt úgy oldották meg,
hogy az egyes minisztériumoktól a borsodi integrált szerkezet-átalakítási program
megvalósítására el ő re meghatározott keretösszegeket vontak el. A minisztériumok
ezekre az összegekre már nem írhattak ki pályázatot, csak kizárólag a borsodi
MTT. Ezzel a „forráskoordinációs módszerrel" két alapvet ő probléma volt. Az els ő
az, hogy a PHARE nem tekintette integrált keretnek, emiatt nem járult hozzá a
PHARE-támogatás folyósításához. A második probléma az volt, hogy a magyaror-
szági forrásokat az MTT kizárólag a minisztériumi eljárási rend szerint pályáztat-
hatta. Az MTT tehát nem gazdálkodhatott összevont keretösszeggel, hanem az
elkészült stratégiai programból a minisztériumokkal egyeztetve azokat a program-
pontokat pályáztathatta meg, amelyek a minisztériumok célkit űzései között is sze-
repeltek (amelyeket a minisztériumok „engedélyeztek"). Így történhetett, hogy bár
a program nagy hangsúlyt helyezett a humán er őforrások fejlesztésére, ezeket a
projekteket meg sem kezdhették, nem is pályáztathatták, mert a M űvelődési és
Közoktatási Minisztériumtól nem vontak el pénzt a borsodi programra, a többi tárca
pedig nem tartotta elfogadhatónak, hogy célrendszerükben nem szerepl ő célra
használják fel „az ő pénzüket", az általuk rendelkezésre bocsátott, t őlük elvont
keretösszeget.
Elő ször 1997-ben tudtak „igazi", a PHARE által is elfogadott forráskoordinációt
megvalósítani, amikor a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium költ-
ségvetésében egy összegben szerepeltették azt a keretösszeget, amelyet a különbö-
ző minisztériumoktól erre a célra elvontak. Ezt a megoldást a PHARE is elfogadta,
megkezdte a támogatás folyósítását, másrészt a borsodi MTT is „önállóan" (nem a
minisztériumi eljárási rend szerint, hanem a támogatási struktúrát a saját célrend-
szere alapján összeállítva) gazdálkodhatott az egységesített keretösszeggel. Az
MTT Ügynöksége mindazonáltal folytatta az egyeztetést a különböz ő tárcákkal. A
szakmai kapcsolatok és a jó viszony meg őrzése érdekében tett gesztusok hasznos-
nak bizonyultak, hiszen az 1998-as közigazgatási átszervezések nyomán 2000-ben
a borsodi fejlesztésre szánt források valószín űleg újra nem lesznek integrálva, ismét
a tárcákkal kell egyezkedni.
Egy 1999-ben elnyert PHARE-pályázat keretében egy ír területfejlesztési szakért ő
felmérte a borsodi MTT tevékenységét. A felmérés egyebek mellett azt a célt is
szolgálta, hogy olyan intézményi, szabályozási módosító javaslatokat fogalmazza-
nak meg, amelyek megvalósításával er ő södik az MTT stratégiai jellege. A borsodi
tapasztalatok alapján megfogalmazott következtetések, kritikák gyakorlatilag az
összes MTT tevékenységére érvényesek. Az egyik legfontosabb hiányosságnak azt
tartotta a szakért ő, hogy a területfejlesztésért felel ős szervezet nem képes arra, ami
a hasonló EU-intézményeknél megszokott, mindennapi feladatok közé tartozik: az
egyes helyi pályázatokhoz a társfinanszírozás forrásait felkutatni.
A stratégiákban szerepeltetett küls ő források, a megyei pályázatokban jelenleg
csak papíron szerepelnek, 1° megszerzésükkel nem foglalkozik senki. A fejlesztési
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 A befektetés ösztönzés 87
programokban, amelyekkel az MTT-k hazai központi forrásokat pályáznak meg a
tartalmi előírásnak megfelel ően, a költségtervben saját er ő és külső források is
szerepelnek. A küls ő források azonban csak az elvi lehetőségek listáját tartalmaz-
zák egy-egy konkrét hozzárendelt összeggel. Küls ő forrásként meg van jelölve
például, hogy létezik olyan PHARE-pályázat, amelynek célrendszerébe az adott
megyei fejlesztési programban szerepl ő célkitűzés beletartozik. A megyei fejleszté-
si programban ezért az adott PHARE-pályázat és az abból remélt összeg szerepel
külső forrásként — a társfinanszírozás követelményének megfelel ően. A hazai köz-
ponti források megítélését követ ően azonban a megyei intézmények már nem fog-
lalkoznak azzal, hogy ezeket a papíron szerepl ő külső forrásokat meg is szerezzék.
Nem alakult ki az a mechanizmus sem, hogy a pályázókat tanácsadással segítsék
hozzá a külső forrás megszerzéséhez. A forráskoordináció szempontjából a legked-
vezőbb az lenne, ha maga az MTT, illetve annak munkaszervezete intézményként
fogná össze és koordinálná a küls ő források megszerzését, intézményként venne
részt PHARE-pályázatokon, és megszervezné a társfinanszírozást, a beérkez ő pá-
lyázatok hazai és küls ő forrásokkal történ ő támogatását. Mindehhez természetesen
arra volna szükség, hogy az MTT-k ügynökségein belül külön részleg (osztály,
szervezet) foglalkozzon a megyei fejlesztési stratégia alakításával, a küls ő források
megszerzésével és a megvalósítás nyomonkövetésével.
A PHARE által támogatott területfejlesztési projektek tapasztalatai
A PHARE-forrásokkal kapcsolatban a legtöbben a bürokratikus és hosszadalmas
döntéshozatalt említették. Még csak nem is a PHARE-pályázatot elnyerni nehéz,
állítják a procedúra ismer ői, hanem szerződést kötni, és a pénzhez hozzájutni.
Rendkívül bürokratikus a PHARE közbeszerzési eljárás lebonyolítása, hiszen el ő-
ször a közbeszerzés dokumentációját kell összeállítani (PHARE-pályázatból finan-
szírozott beruházások esetén), a beruházást a PHARE helyi delegációjával (bizo-
nyos összeghatár felett a brüsszeli bizottsággal) jóváhagyatni (mindez hónapokig
tart), majd a jóváhagyás és a közbeszerzési eljárás lebonyolítását követ ően össze
kell állítani a teljes közbeszerzési dokumentációt, és ezt a PHARE-ral ismét jóvá-
hagyatni. Csak ezt követ ően lehet a felhasználási szerzödést megkötni, a pénzhez
hozzájutni, és azt felhasználni. Mindennek el őre megszabott határid őn belül kell
megtörténnie, ami tapasztalatok szerint ritkán szokott a pályázóknak sikerülni.
Ellenkező esetben a megítélt támogatás elvész.
Gondot okoz, hogy a PHARE-szabályzat szerint kizárólag a szerz ődés megkötése
után lehet a program végrehajtását megkezdeni, a pályázatot érint ő pozitív döntés
ehhez nem elegend ő. A magyar szabályok szerint azonban, a pályázat pozitív elbí-
rálását követően még abban az évben hozzá kell látni a program végrehajtásához.
Mivel a PHARE-forrásokhoz legtöbbször magyar társfinanszírozás is járul, a két-
féle rendelkezés ütközik. Ilyen esetekben a pályázóknak a megítélt hazai, központi
alapokból nyújtott támogatásokat saját er ővel kellett kiváltaniuk, ha meg akarták
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
88 Szalavetz Andrea TÉT XIV. évf. 2000 s 1
kezdeni a projekteket. A saját er ővel megkezdett beruházás megfelel az EU-
előírásoknak, hiszen alapszabály, hogy el őször a saját er őt kell felhasználni. Saját
erő ként ugyanakkor ezek a pályázatok általában a magyar központi alapokból
nyújtott támogatást értik és csak minimális mértékben a pályázó saját er őforrásait.
Több esetben el ő fordult, hogy a hazai pályázók megkezdték saját er ővel a beruhá-
zást, ugyanakkor a PHARE-szerz ő dés megkötése olyannyira elhúzódott, hogy a
beruházást nem lehetett folytatni, és a megítélt magyar forrásokat sem lehetett fel-
használni.
Egyszerűbb volt a képlet a nem kombinált (kizárólag PHARE-alapokból finanszí-
rozott) pályázatoknál, ahol csak az elvi pozitív döntést követ ő több éves huzavona
okozott gondot a pályázóknak. A magyar és a PHARE-források kombinálásából, az
eltérő felhasználási rendelkezésekb ő l fakadó problémákat megoldaná, ha a decent-
ralizált, területfejlesztésre szánt kereteket nem költségvetési tételként kezelnék,
hanem „Alap"-ként.' 1 Ez nem csak azt a problémát küszöbölné ki, hogy a terület-
fejlesztésre szánt összegeket a tárgyévben feltétlenül fel kell használni, ellenkez ő
esetben az összeg elvész, hanem lehet ő séget adna arra is, hogy a területfejlesztésre
szánt összegeket szükség esetén egyéb célokra átcsoportosítsák.
További probléma, hogy a magyar társfinanszírozás magyar forrásokból megva-
lósított elemeire a magyarországi közbeszerzési eljárási rendben is le kell bonyolí-
tani a pályáztatást. A dupla pályáztatás még mindig a könnyebbik megoldás, hiszen
esetenként a különböz ő forrásokból finanszírozott programelemek szétválaszthatók.
Amennyiben a program egyes részterületei finanszírozási forrás szerint nem vá-
laszthatók külön, a magyar félnek (FVM PHARE Iroda és az MTT Ügynöksége),
illetve a PHARE képvisel ő inek (helyi delegáció, PHARE brüsszeli irodája) meg
kell állapodniuk a pályáztatás (közbeszerzés) pontos lebonyolításában. Tapasztala-
tok szerint ez végképp nem mű ködik a megadott határid őn belül, így a Magyaror-
szág számára elvileg rendelkezésre álló PHARE-források nagy részét a magyar fél
képtelen lehívni. I2
A magyar adórendszer számára komoly gondot okozott a PHARE-forrásokra vo-
natkozó eltérő szabályozás. Mivel a PHARE rendszerében nem ismerik el az ÁFA-t,
a PHARE-pályázatok elszámolásánál ezt a problémát meg kellett oldani. A vállal-
kozók számára ez csak könyveléstechnikai probléma volt, hiszen ők később
visszaigényelték az ÁFA-t, de a nem ÁFA-alany önkormányzatok számára ez a
szabályozás gondot okozott. A döntéshozók végül arra a megoldásra jutottak, hogy
egyszeri eljárás keretében az önkormányzatok is visszaigényelhetik az ÁFA-t.
A bürokratikus és hosszadalmas döntéshozatal mellett a PHARE-források fel-
használását megnehezíti a pályáztatás költségessége is. A pályázni készül ő önkor-
mányzatok egy része számára elrettent ő erővel bír az a rendelkezés, hogy a pályázati
díj az igényelt összeg fél százaléka, amelyet, mint ez hamar kiderült, vesztes pályáza-
tok esetén nem fizettek vissza a pályázóknak. A cs ődhelyzetben lévő vagy csődközeli
önkormányzatok számára így értelemszer űen nem nyílt meg ez a lehetőség.
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 A befektetés ösztönzés 89
A regionális területfejlesztési intézményrendszer m űködésének els ő
tapasztalatai
A területfejlesztésr ől és területrendezésr ől szóló 1996. évi törvény 1999-es módo-
sítása írta el ő először kötelez ő érvénnyel a regionális fejlesztési tanácsok létrehozá-
sát, és szabta meg, hogy a létrejöv ő hét magyarországi régió területe és megyei
összetétele a már korábban létrehozott tervezési—statisztikai régióknak feleljen meg.
Az újonnan létrehozott, az EU-forrásokért pályázó, azok felhasználását koordináló,
a pályázati kiírásokért és a pályáztatás menedzseléséért felel ős regionális tanácsok
(RFT) két kivétellel még nem tekintenek vissza olyan hosszú múltra, hogy tevé-
kenységüket elemezni, eredményeiket, m űködési körülményeiket ismertetni lehes-
sen. A magyarországi regionális szervez ődésre mostanáig leginkább a régiók
összetétele feletti vita nyomta rá a bélyegét (Kovács 1999). A másik vitatott pont a
régiók székhelye volt. Egyes megyék önálló régióvá szervez ődési igénye komoly
indulatokat váltott ki, csakúgy, mint a megyehatár szentségét kétségbe vonó régió-
szerveződési javaslatok.
Témánk szempontjából annak a két régiónak (Dél-Alföld, Dél-Dunántúl) a ta-
pasztalatai érdemelnek említést, amelyek kísérleti régióként már korábban érdemi
munkalehetőséghez jutottak — azon túlmen ően, hogy jogilag megalakultak, működ-
ni is kezdtek —, hiszen az 1996-os kísérleti PHARE-program keretében 4-4 millió
eurós fejlesztési forráshoz jutottak.' 3
Az 1996-os PHARE országprogramban regionális fejlesztésre szánt 8 millió eurós
keret pályázati feltétele volt, hogy legyen m űködő regionális fejlesztési tanács,
illetve működjön annak munkaszervezete is, amely a pályázatok menedzseléséért,
lebonyolításáért felel ős. Ennek a feltételnek a fenti két régió tett eleget. A pályázati
feltételeket 1998 nyarán hirdették ki. Az RFT-k októberre már feldolgozták, és el is
bírálták a beérkezett pályázatokat. A nyertesek kihirdetése után kezd ődött meg az
előbbi fejezetben ismertetett hosszadalmas döntési procedúra. A brüsszeli PHARE-
bizottság egy évvel (!) kés őbb, 1999 nyarára hagyta jóvá azokat a szerz ődésmintá-
kat, amelyek alapján a tenderpályáztatást megkezdhették. Ezzel párhuzamosan
(1999 nyarára) a budapesti PHARE-delegáció jóváhagyása is megszületett az RFT-k
által támogatandónak ítélt pályázatokról. Az elvi jóváhagyás ellenére a PHARE-
delegáció számos, nem pusztán formai módosítást kért. Az alatt az egy év alatt,
amíg a döntés az elvi jóváhagyásról megszületett, megváltozott az eredeti koncep-
ció. Az eredeti „irányvonal" szerint a regionális kohézió er ősítése jegyében több
pályázó összefogásával készült, közösen beadott pályázatok számíthattak támoga-
tásra. Az elvi jóváhagyás során kiderült, hogy a pályázatoknak csak egy kedvezmé-
nyezettje lehet, így a pályázatokat szét kellett választani, az együttm űködésbe,
közös pályázásba épp csak belekóstoló pályázóknak immár „egyénire fogalmazva"
kellett a pályázatukat módosítva beadniuk. A korábbi kiírás szerint profitorientált
szervezetek is beadhattak pályázatot. 1999 nyarára ezt a PHARE visszavonta, így a
nyerteseknek megadott határid őn belül át kellett alakulniuk kht.-vá, vagy belépni
egy kht. szervezetébe.
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
90 Szalavetz Andrea TÉT XIV. évf. 2000 s 1
Bár a kis összegű (az RFT-k hatáskörébe tartozó) tenderpályázatok meghirdetése,
elbírálása már megkezd ődhetett, a PHARE által is elfogadott kifizetési szabványbi-
zonylat csak 2000 januárjában érkezett meg az RFT-irodákba. Ez alatt a másfél év
alatt a magyarországi központi alapokból rendelkezésre bocsátott keretek határideje
lejárt, a pályázóknak saját er ővel kellett kiváltaniuk ezeket az összegeket. A 2000.
évi költségvetési keretb ől elkülönítettek ugyan bizonyos összegeket erre a célra,
ám, valószínűleg a hosszadalmas huzavona következtében a PHARE 97-es prog-
ramra az idei elkülönített keret csak a fele a 2000-re ígért összegnek.
A vidék- és idegenforgalom-fejlesztésre, a KKV-k versenyképességének er ősíté-
sére, regionális marketingre és a regionális kohézió er ősítésére számos kreatív, a
megyék közötti együttműködést, integrált megközelítést tükröz ő pályázat érkezett
be. Az RFT-irodák bizakodóak: 2000-ben talán már sor kerülhet az 1996-os
PHARE-alapokból történ ő első kifizetésekre. Az eddig csak a saját forrásaikat
felhasználó, a pozitív döntést követ ően már másfél éve várakozó pályázók így
megkezdhetik a magyar költségvetésben elkülönített keretek felhasználását is.
Az 1997-es PHARE-program keretében megítélt regionális fejlesztési keretek te-
kintetében már nem ilyen ‚jó" a helyzet. Regionális szinten mind a pályázók, mind
az RFT-irodák (Dél-Dunántúli és Észak Alföldi Régió) rengeteg munkát és id őt
fektettek a pályáztatásba, pályázat-írásba, esetenként a saját er ő felhasználása is
megkezdődött a pozitív döntések kihirdetését követ ően, ám mivel a magyar félnek
(FVM PHARE Iroda és az RFT Ügynöksége), illetve a PHARE képvisel őinek
(helyi delegáció, PHARE brüsszeli iroda) a megadott legvégs ő határidőre (1999
végére) sem sikerült megállapodniuk a pályáztatás (közbeszerzés) lebonyolításának
szabályozásában, jelenleg nem tudni, mi lesz a PHARE 1997-es országalapjából a
regionális fejlesztésre fordítható keret sorsa.
A PHARE-pályázatok nehézkessége abból ered, hogy a PHARE brüsszeli szerve-
zete és a magyar régiók közötti intézménylánc a jelenlegi formájában nem alkalmas
a decentralizált finanszírozású területfejlesztés m űködtetésére. A régiók nem tart-
hatnak közvetlen kapcsolatot a pályázati csomagok véleményezését és elbírálását
végző helyi PHARE-delegációval, kizárólag az FVM PHARE-irodájának közvetí-
tésével szerezhetnek információt a koncepcióról, annak módosulásáról, a bürokrati-
kus folyamat pillanatnyi állásáról. A decentralizációból következ ően ugrásszerűen
nőtt a pályázati projektek száma. A PHARE-delegáció hatalmas id őkiesést eredmé-
nyező szűk keresztmetszetet képez a pályáztatási folyamatban, mivel nem megfe-
lelő számú munkatárs foglalkozik a változó szakmai tartalmú (mind-mind önálló
szakterületet képez ő) pályázatok tömegének véleményezésével. A decentralizált terü-
letfejlesztés EU-hoz kapcsolódó finanszírozása nincs intézményszer űen kialakítva.
A több éves bürokratikus huzavona miatt azonban, egyrészt a magyar intézmé-
nyek (az RFT-k, az amúgy remek pályázatokat beadó kamarák stb.) válnak hitelte-
lenné, másrészt visszájára fordul magának a PHARE pályázati rendszernek a meg-
ítélése: olyan programmal érdemes ma PHARE-pályázaton indulni, amelynek a meg-
valósulása nem létkérdés (!), vagy amire egyébként is van elegend ő hazai forrás.
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 A befektetés ösztönzés 91
A területfejlesztésr ől és területrendezésr ő l szóló törvény 1999-es módosítása ér-
telmében, már mind a hét régió fejlesztési tanácsa megalakult. Többségük a regio-
nális fejlesztési stratégia kidolgozását kezdte csak meg. Az említett két kísérleti
régióban már a stratégiáknak konkrét tartalmat adó programot is kidolgozták, ame-
lyet az RFT-k igen hosszú viták, egyeztetések és módosítások után el is fogadtak. A
tárcák (FVM, GM) ett ől függetlenül, nem sokkal az elfogadó határozatot követ ően,
ezeknek a régióknak is megküldték a stratégiai program készítésére vonatkozó
felhívásukat, és részletes irányelveket adtak meg arra vonatkozólag, hogy miként
épüljön fel a program. Mivel a két tárca programkészítésre vonatkozó el őírásai
meglehetősen különbözőek, a programjaikat már elkészített, egyeztetett, megvita-
tott és elfogadott régiók, két párhuzamos, az egyes tárcák különböz ő elvárásainak
megfelelő program készítését kezdték el ismét.
A megyei szintű stratégiai koncepciók és programok kidolgozásához képest,
amelyek esetében semmiféle központi irányelv nem próbálta megbéklyózni, meder-
be terelni a helyi szakemberek szárnyaló fantáziáját, a tárcairányelvek jelenlegi
rendszere egyértelmű visszalépést jelent a „tervlebontás" mechanizmusát idézve fel.
Mindez már csak azért is érthetetlen, mert a régiószint ű stratégiai tervek és progra-
mok a nemzeti fejlesztési programmal párhuzamosan készülnek, vagyis se azt nem
állíthatjuk, hogy a nemzeti fejlesztési program a régió-programokra épülne, sem
azt, hogy a régiószintű programok készítőinek alkalmuk lenne a nemzeti fejlesztési
program irányelveit figyelembe venni. Az egymásra épülés hiányában a régiószint ű
programok a megyei programokhoz hasonlóan még sokáig csak kívánságlistának
minősülnek. Funkciójuk ebben a megközelítésben az, hogy a régiószint ű problémá-
kat és fejlesztési terveket, prioritásokat dokumentálják. Így még inkább érthetetlen,
miért tekintik az egyes tárcák létkérdésnek, hogy a programok az ő irányelveiknek
megfelelően épüljenek fel — annál is inkább, mert a decentralizáció mértékét és
működési mechanizmusát vizsgáló nyugati szakért ők egyik legelső, sokatmondó
következtetésekre alkalmat adó kérdése az, hogy milyen szinten alakul ki a decent-
ralizált programozási rendszerben a programok tartalma, léteznek-e központi irány-
elvek? (Smoke 1999) Megjegyzend ő, a nyugati szakért ők kevésbé kárhoztatják a
hatékony tervlebontásra épül ő, és ilyen módon eredményes regionális modernizációt
megvalósító rendszereket, mint a fent leírt, párhuzamosan alakuló, de egymással
köszönő viszonyban sem lév ő programozási mechanizmusok rendszerét.
Végül, egyetlen megjegyzés az intézményrendszer kiépülésének furcsaságairól.
Az RFT-k és az MTT-k együttm űködése több helyen úgy valósult meg, hogy az
RFT-k a régióba tartozó minden egyes megyében létrehoztak egy-egy helyi szerve-
zetet. Ezáltal párhuzamos intézményrendszer jött létre, amely óhatatlan hatásköri
villongásokhoz vezet.
A területfejlesztéssel foglalkozó tanulmányok nem megkerülhet ő része az állás-
foglalás a „Megye vagy régió?" leegyszer űsített kérdésében. A kérdést úgy is felte-
hetjük, hogy az EU-konform intézménystruktúra meghonosítása és hatékony m ű-
ködtetése érdekében megszüntetve, leépítve, átalakítva kell-e meghaladni a szerves
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
92 Szalavetz Andrea TÉT XIV. évf. 2000 s 1
fejlő déssel létrejött, de az EU-konformitás próbáját ki nem álló megyei intézmény-
rendszert? A másik lehet őség az lenne, hogy az eddigi keretek között felhalmozott
tudást és tapasztalatokat meg ő rizve a megyei intézményrendszert a kialakítandó
EU-konform területfejlesztési struktúra egyik meghatározó paraméterének tekint-
jük. A szerz ő ez utóbbi változatra szavaz. Nem kérdés, hogy a régió szintjét fej-
leszteni, erő síteni kell, de nem úgy, hogy a megyei, tehát az alsóbb szintt ől vesszük
el a hatáskör egy részét és adjuk át a régióknak, hanem felülr ől, kormányzati (tárca)
szintrő l delegálunk hatás- és feladatkört regionális szintre.
Az EU-konform területfejlesztés megvalósításának hiányosságai
Az EU-konform területfejlesztési programkészítés egyik alapszabálya, hogy
komplex regionális fejlesztési programok készüljenek. Komplex programcsomag-
nak nevezzük valamilyen területi rendez ő elv szerint összesített, egymással össze-
fiiggő projektek összességét. A komplex területfejlesztési programok a gazdaság-
és infrastruktúra-fejlesztés mellett olyan projekteket tartalmaznak, amelyek a fenti
két alapcélhoz, a fenti két célra benyújtott projekt-pályázatokhoz kapcsolódnak,
megvalósításukat el ősegítik.
A programok ilyen épít őeleme a különböz ő projektekkel összefügg ő humán erő-
forrás-fejlesztés: a befektetés-ösztönzési projektekhez a potenciális vállalkozók
képzése kapcsolódik, a turizmus fejlesztéséhez a nyelvi képzés stb. A komplex
programok építő elemei a térségi integrációt, regionális kohéziót szolgáló progra-
mok. Ide tartozik a regionális identitás kialakítása, a régió kapacitásainak, lehet ősé-
geinek megjelenítése a potenciális befektet ők felé. Ez utóbbi két programelem
kapcsolódik a befektetés-ösztönzés, gazdaságfejlesztés céljához is, csakúgy, mint
az adott régióban több pályázó együttm űködését tükröz ő, közösen benyújtott pályá-
zatok támogatása.
Komplex csomag megvalósulása esetén az egyes projektek közötti szinergia-
hatásnak köszönhet ően a régió egészének fejl ődése nagyobb léptékű lesz, mint a
támogatott részterületek fejl ődésének „összege".
Ami a konkrét megyei tapasztalatokat illeti, a komplexitás elve csupán a feladat-
kijelölő (az MTT-k kifejezésével: „a kívánságlistát tartalmazó") stratégiai koncep-
ciókban érvényesül, a pályázatkiírások szintjén már nem. Nem is lehet másképp,
hiszen a komplexitás elve átfogó szemléletet, megtervezettséget, hosszabb távú
(nem éves szintű) tervezést feltételezne.
A területfejlesztési programok egyes, komplexitást biztosító elemeivel kapcsola-
tos tapasztalatok meglehet ő s szóródást mutatnak, a teljes csalódottságtól az alap-
vetően pozitív megítélésig.
Ami a humán erő források fejlesztését illeti, nem csupán a végcél, a piaci igényeknek
megfelelő képzettség területén vannak jelent ős elmaradások, hanem a területfejlesztés
képzést támogató eszközrendszerében is. Az elmaradottságuk okán kiemelt megyék
tapasztalatai alapján (vagyis azokban a megyékben, ahol nem csupán a stratégia ki-
alakítására került eddig sor, hanem már a programok megvalósulásáról is vannak
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 A befektetés ösztönzés 93
tapasztalatok) a képzés kimaradt a felzárkóztatási, szerkezet-átalakítási programokból.
A humán erőforrások fejlesztéséhez ugyanis nem kapcsolódott központi pénzalap,
sőt a decentralizált kereteket sem lehetett erre a célra igénybe venni, ezekb ől nem
lehetett képzést közvetlenül támogatni. Bár a humán er őforrások fejlesztése minden
megye stratégiai koncepciójának kiemelt részét képezi, ez a terület valószín űleg a
közeljövőben sem kerül a decentralizált keretekkel támogatható prioritások közé,
hiszen minisztériumi központi alap továbbra sincs hozzárendelve, és a PHARE 2000
támogatás prioritásai között sem szerepel. A humán er őforrások fejlesztése, mint
területfejlesztési programelem, eddig kizárólag a két kísérleti régió forrásokhoz még
mindig meg nem juttatott, de már elfogadott programjaiban szerepelt.
A regionális kohéziót szolgáló több, azonos régióbeli, de különböz ő megyékhez
tartozó pályázó együttm űködését el őmozdító pályázatok ezzel szemben sikeresek
voltak. Mivel a pályázati kiírás egyértelm űvé tette, hogy együttm űködést tükröz ő,
közösen beadott pályázatoknak van esélye a támogatás elnyerésére, rendkívül krea-
tív ötletek születtek; az addig szeparáltan m űködő intézmények felvették egymással
a kapcsolatot, közös pályázatokat nyújtottak be, és sokan el is nyerték a támogatást.
Az EU-konformitás másik alapelve a szubszidiaritás. Az elv az autonóm intézmé-
nyek természetes munkamegosztását és kooperációját mondja ki. Ennek alapján
minden feladatot azon a lehet ő legalacsonyabb kormányzati szinten kell elvégezni,
ahol arra a legtöbb információ áll rendelkezésre. Ezen az elven alapul az alulról
felfelé építkez ő területfejlesztési stratégia: a helyi szerepl ők — helyi önkormányza-
tok, kistérségi önkormányzati területfejlesztési társulások — együttm űködnek a
megyei területfejlesztési tanácsokkal, közrem űködnek a megyei stratégia összeállí-
tásában. Ez utóbbiak a regionális területfejlesztési tanácsokon belül jutnak el közös
álláspontra, és a regionális tanácsok fejlesztési koncepciói kerülnek a központi
kormányzat elé. Ebből áll össze, ezekre épít a nemzeti fejlesztési stratégia. A gya-
korlatban felmerült a „tyúk vagy a tojás" probléma, hiszen elvben, a megfelel ő
szűrőkön átjutva, valóban a helyi elképzeléseknek kell testet ölteniük az országos
területfejlesztési koncepcióban, de gyakorlatban az óhajok (a jöv őkép) felvázolásán
túlmenően nehéz úgy konkrét fejlesztési programokat kidolgozni, hogy a megyék
nincsenek tisztában a középtávon rendelkezésükre álló forrásokkal, az országos
koncepcióban a megyét érint ő fejlesztési prioritásokkal. A nemzeti fejlesztési prog-
ram most készül, és a megyék egy része meg van gy őződve arról, hogy az országos
program és a helyi elképzelések nem lesznek köszön ő viszonyban.
Egy másik, az értékelések (p1. EU-országjelentés) szerint már megvalósult elv a
decentralizáció szükségessége. Bár létezik decentralizációt tükröz ő intézményrend-
szer, a kormány centralizációs törekvései lépten-nyomon éreztetik hatásukat. Az
MTT-k a sajtóból értesültek arról, hogy Magyarország milyen konkrét programok-
kal kívánja kitölteni az EU el őcsatlakozási ISPA alapjából számára rendelkezésre
álló keretet. 14 A pályázatok tartalmát a megyékkel nem egyeztették.
Korábban volt arra precedens, hogy egy MTT elnöke meghívta a megyébe a köz-
ponti pénzalapok képvisel őit, és megpróbált valamilyen együttműködést létrehozni
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
94 Szalavetz Andrea TÉT XIV. évf. 2000 s 1
a pályáztatás területén. Közös pályázati kiírásokat kezdeményezett, közös bírálati
szempontok kialakítását szorgalmazta. Javasolta, hogy a felek rendszeresen kon-
zultáljanak egymással arról, hogy mely alapokból, milyen típusú pályázatokat tá-
mogatnak. Ilyen módon össze lehetne hangolni a területi fejlesztési célokat a tárca-
célokkal. A kezdeményezésb ől nem lett semmi, a tárcák, a központi alapok képvi-
selői nem tartották, nem tartják szükségesnek az egyeztetést.
A kormány centralizációs törekvései er őteljesen befolyásolják a multik és a helyi;
illetve megyei önkormányzatok kapcsolatát. Fejlesztési terveikr ől, igényeikről a
multik nem az MTT-kkel tárgyalnak, hiszen azok eszköztelensége, minimális moz-
gástere számukra jól ismert. Tárgyalást így általában a szakminisztériumokkal, a
Miniszterelnöki Hivatallal, illetve legújabban leginkább magával a miniszterelnök-
kel kezdeményeznek. A megyei érdekeket képvisel ő, a megyei szűk keresztmet-
szetekkel és lehetőségekkel leginkább tisztában lév ő intézmények képvisel őinek
így nem nyílik lehetősége arra, hogy a térségükben tevékenyked ő multik kezdemé-
nyezéseit a megye szempontjából kedvez ő mederbe tereljék, rámutassanak arra,
hogy mely területeken volna szükség a multik együttm űködésére, a helyi fejlesztési
tervekhez való hozzájárulására. Természetesen szó sincs arról, hogy az MTT-k
képviselői komoly anyagi ráfordítással járó infrastrukturális és egyéb fejlesztéseket
próbálnának kicsikarni a multiktól (annak ellenére, hogy egyes terveik megvalósí-
tása érdekében a cégek nem csekély áldozatra hajlandók, melynek hozadéka így
nem megyei szinten és nem fejlesztési hozzájárulások formájában jelenik meg). Az
interjúk tanúsága szerint olyan országos és regionális szinten egyaránt létkérdésnek
tartott programok, mint a K+F-fejlesztés, vagy a beszállítói hálózat s űrítése, a
multik integrálása a hazai gazdaság vérkeringésébe nagy lökést kaphatna a multina-
cionális vállalatok és az MTT-k képvisel ői közötti tárgyalások során. Ilyen alkal-
makat fel lehetne használni arra, hogy a cégek képvisel őit megismertessék a helyi
kutatási kapacitással, és rámutassanak arra, hogy kölcsönös el őnyökkel járna, ha a
helyi kutató intézetek megrendeléseket kapnának a multiktól. Hasonlóképpen, eze-
ken a tárgyalásokon lehetne a lokális viszonyokat nem kell őképpen ismerő betele-
pült cégek képviselőit megismertetni a beszállításra alkalmas helyi KKV-kal, és
rávenni őket arra, hogy növeljék termelésük helyi részarányát. Ha azonban ezek a
tárgyalások kizárólag kormányzati, miniszterelnöki szinten folytatódnak, esély
sincs arra, hogy a multik regionális köt ődése erősödjön.
A regionális politika döntéshozói számára megfogalmazott javaslatok
Helyi fejlesztési programok helyett központi célok megvalósítása, választott tes-
tületek helyett többségében politikai delegáltakból álló döntéshozatal; kis túlzással
azt állíthatjuk, hogy a „decentralizált" területfejlesztési intézményrendszer konkrét
működésére lassanként illik majd Beér Jánosnak az ötvenes évek elején keletkezett
szemléletes megállapítása: „A helyi tanácsok nem a helyi hatalom szervei, hanem a
hatalom helyi szervei" (Pálné Kovács 1997, 51).
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 A befektetés ösztönzés 95
A területfejlesztési politika hatékonyságának javulása szempontjából létkérdés,
hogy a helyi sajátosságokat jól ismerő MTT-k mozgástere, döntési szabadsága
növekedjen, hogy jogosítványaik a feladataik mértékéhez igazodjanak, hogy maguk
határozzák meg a helyi fejlesztési prioritásokat, hogy valóban gazdálkodjanak is a
területfejlesztés címén „általuk" szétosztható összegekkel.
A döntési jogosultság és a fejlesztési keretösszegekkel való gazdálkodás valódi
decentralizációja már csak azért is könnyen megvalósítható, mert a helyi területfej-
lesztési stratégiák eredményei mérhet őek, az MTT-k ellenőrzése megoldható, mu-
tatószámokkal nyomon követhet ő, hogy meghatározott id őszak alatt mit sikerült a
fejlesztési stratégiából megvalósítani.
Az MTT-k által pályáztatható decentralizált pénzeszközök a nem kiemelt megyék
esetében rendkívül szűkösek. A költségvetésbe foglalt, területfejlesztésre fordítható
összeg összértékénél a decentralizált pályázati rendszerben szétosztható összegek
összértéke jóval kevesebb. 15 A fennmaradó összeg az egyes tárcák között oszlik
meg. Amennyiben a tárcák hozzájárulnának ahhoz, hogy a területfejlesztésre for-
dítható tárcakeretek egy részét szintén decentralizáltan osszák el, nagyobb lenne az
esélye annak, hogy megyei szinten átfogó területfejlesztési programokat valósítsa-
nak meg.
Az átfogó, hosszabb távú tervezést az is akadályozza, hogy a támogatási rend-
szerben elkülönül a területi és az ágazati elv. A központi alapokból területfejlesz-
tésre fordított összegek célszer űbb, megtervezettebb felhasználását el ősegítené, ha
az egyes tárcáknál készített stratégiák nem kizárólag ágazati, hanem regionális
szemléletet is tükröznének.
Problémát jelent, hogy a jelen pályázati rendszerben a gazdaságfejlesztés a ren-
delkezések értelmében túl szoros kapcsolatban áll a munkahelyteremtéssel. A pá-
lyázati rendszerbe külön kategóriát kellene beiktatni, amely technológiai korszer ű-
sítést is lehetővé tenne. Így az a pályázó sem zárná ki magát automatikusan a támo-
gatási feltételek közül, aki technológiai korszer űsítést hajtana végre, ezzel a haté-
konyságát és versenyképességét javítaná, ám ennek következtében leépítené foglal-
koztatottjainak egy részét.
Létkérdés, hogy Magyarország, a magyar régiók az eddigieknél hatékonyabban,
sikeresebben férjenek hozzá az EU területfejlesztési forrásaihoz. Ehhez arra van
szükség, hogy a magyar források felhasználási technika tekintetében össze legye-
nek hangolva az EU-források felhasználási szabályaival. A magyar területfejlesztési
forrásokat nem lenne szabad a magyar költségvetés éves mozgásához kötni. Bár-
mennyire is sérti a tárcaérdekeket, a PHARE-ra vonatkozó magyar kötelezettsége-
ket egy költségvetési sorban kellene feltüntetni annak érdekében, hogy magyar és
Európai Uniós forrásokat kombinálva, integrált területfejlesztési programokat fi-
nanszírozhassanak, valósíthassanak meg.
Összefoglalva, az interjúk tapasztalatai választ adtak a tanulmány elején feltett
kérdésekre, jelesül, hogy képesek-e a döntéshozók regionális politikai eszközökkel
iparfejlesztési célokat és a gazdaság szerkezetének modernizációját megvalósítani,
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
96 Szalavetz Andrea TÉT XIV. évf. 2000 s 1
a gazdasági tevékenységet élénkíteni? Kiderült, hogy a gazdaságpolitika egyes
funkcionális céljainak megvalósítása akkor lehet igazán eredményes, ha az átfogó
tárcastratégiák az adott ágazat, szakterület regionális adottságaiból kiinduló straté-
giákra épülnek, illetve, ha a stratégiai programok megvalósítása, a központi prog-
ramokon túlmen ően valóban decentralizált módon történik. A kérdésekre adott
válasz: elvileg igen. A regionális politika jelenlegi felemás tapasztalatai és mérsé-
kelt eredményei pusztán azt tükrözik, hogy a fenti elveknek ma még nem sok közük
van a valósághoz.
Összefoglaló
Miként változott a magyarországi regionális politika
az 1996-os területfejlesztési törvény nyomán?
A területfejlesztési intézményrendszer m űködésének gyermekbetegségei, a de-
centralizációs folyamat vontatott el őrehaladása, a decentralizált keretek sz űkössége
ellenére, valamint annak ellenére, hogy az alapinfrastruktúra fejlesztése továbbra is
domináns szerepet játszik a területfejlesztésben, megállapíthatjuk, hogy az utóbbi
három évben látványosan fejl ődtek a területfejlesztés alanyainak és alakítóinak
eszközei, lehetőségei, képességei. Kialakult a területi szemlélet, megsz űnt a gazda-
ság kizárólagos ágazati elven való szervez ődése, irányítása, fejlesztése.
A területfejlesztés célrendszerében az eddigi szociálpolitikai és infrastrukturális
megközelítés mellett megjelent és egyre nagyobb teret hódít a gazdaságfejlesztési,
befektetés-ösztönzési célrendszer. Az EU-programokhoz hasonlóan, igaz, egyel őre
csak a stratégiai koncepciók és kevésbé a konkrét, támogatást nyert pályázatok
szintjén, de már megjelentek a komplexitást biztosító programelemek: a humán
erőforrások fejlesztésének igénye, a tercierizálódás ösztönzése, a regionális kohézió
erősítése, a környezetvédelem.
Egy, a kilencvenes évek elején keletkezett tanulmányában Ágh Attila azt vizs-
gálta, hogy a nemzetközi közösség nyomására demokratizált országokban (az ún.
homlokzatdemokráciákban, mint pl. Németország, Ausztria, Olaszország és Japán a
második világháború után) mekkora az esélye a küls ő kényszer hatására létrehozott
demokratikus intézményrendszer szervesülésének (Ágh 1992). A területfejlesztés
magyarországi intézményrendszerének meghonosítása sok hasonlóságot mutat a
tanulmányban elemzett esetekkel. A magyarországi közegben rendszeridegen, kész
formaként meghonosítandó intézményrendszer létrehozását „el őíró" külső kényszer
ugyan finomabb, mint a háborús kapitulációt követ ően demokratizált országokban,
hiszen Magyarország esetében a nemzeti törvényhozás önként vállalt EU-
harmonizációjáról van szó. Az alaphelyzet és az ebb ől fakadó problémák ugyanak-
kor nagy hasonlóságot mutatnak: a „sztenderdizált hardvert" átvev ő országban meg
kell birkózni az intézményrendszer rendszeridegenségéb ől fakadó alacsony legiti-
mációval, működésének diszfunkcióival; el kell érni, hogy az intézményrendszer
szervesülj ön.
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 A befektetés ösztönzés 97
A „kifinomult küls ő kényszer" ékes példája a regionális fejlesztést támogató
PHARE-keretek felhasználásának lehet ősége. Borsod-Abaúj-Zemplén megye pél-
dája sokat elárul: az 1995-98-as integrált szerkezet-átalakítási program megvalósí-
tása során a PHARE el őször is „kikényszerítette" a források, a tárcakeretek
eurokonform integrálását. (Más kérdés, hogy a korábbi tárcaegyezkedések a megye
és külön-külön minden egyes tárca között még akkor sem maradtak el, amikor a
tárcakereteket már valóban egyetlen költségvetési sorba integrálták.)
Az integrált szerkezet-átalakítási program hatalmas szellemi és anyagi potenciált
mozgósított, sokezer oldal szakért ői anyag készült, esély nyílt arra, hogy kívánság-
listán túlmenő, középtávú víziót alkossanak és valósítsanak meg. A PHARE-
alapokból, a magyar tárcakeretekb ől és az elkülönített állami alapokból erre a célra
mozgósított összegek a decentralizált keretekkel együtt sokszorosan (esetenként 8-
10-szeresen) meghaladták a más megyék számára területfejlesztési célokra szánható
összegeket. Ugyanakkor, ha belepillantunk a részletes kimutatásokba, kiderül, hogy
az 1995-98-as id őszakban Borsod-Abaúj-Zemplén megyében az integrált szerke-
zetátalakítási program keretében rendelkezésre álló 15,273 milliárd forintból,
PHARE-forrás összesen 451 millió Ft (!) volt. 16
A nemcsak a várakozásokhoz, de az ígéretekhez képest is megdöbbent ően csekély
PHARE-szerepvállalás mindazonáltal jó hatást gyakorolt az intézményrendszer
szervesüléséért felel ős szereplőkre: mind kormányzati, mind regionális szinten,
mind a helyi pályázók szintjén sikerrel mozgósította őket. Hozzájárult a területfej-
lesztési intézményrendszer korszer űsödéséhez, új intézmények megjelenéséhez,
eurokonform módszerek átvételéhez és nem utolsó sorban ahhoz, hogy magyar
gazdaságpolitikai döntéshozók, költségvetési forrásokra alapozva, a rendszerváltást
követő gazdaságtörténetben páratlan módon egy-egy költségvetési évnél hosszabb
távú stratégiai tervezést kezdeményezzenek — mindezt anélkül, hogy az Európai
Unió adófizetői erre a célra jelent ősebb összeget áldoztak volna.
Bár a kilencvenes évek második felében a régiószint ű fejlesztés intézményrend-
szerének beindítása hasonló körülmények között, hasonlóan nem egyértelm ű
PHARE-szerepvállalással kezd ődött meg, úgy tűnik, „segítségükkel" elértük, hogy
a „homlokzat" már eurokonform. A tapasztalatok pozitívak: az átvett hardver las-
san, de kezd „szoftverrel telít ődni", beágyazódni az intézményrendszer korábban
létrehozott elemei közé, át is alakítva azt.
Az intézményrendszer létrehozását követ ően kialakult a területfejlesztés mód-
szertana is: a megyei területfejlesztési tanácsok és a kísérleti régiók képvisel ői
számos olyan képzési programon vettek részt, tanulmányúton jártak, ahol a külföldi
(EU) példákat, módszereket tanulmányozhatták, információhoz, dokumentumokhoz
juthattak. A Megyei Területfejlesztési Tanácsoknál, illetve a fejlesztési tanácsadással
foglalkozó cégekben (amelyek tagjai sokszor volt MTT-alkalmazottakból kerülnek ki)
olyan tudásmennyiség van felhalmozódóban, amely elvileg megkönnyíti az EU
előcsatlakozási alapjaiból finanszírozott, területfejlesztési programjaiba való be-
kapcsolódást, de legalábbis nem a magyarországi stratégia-, program- és pályázat-
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
98 Szalavetz Andrea TÉT XIV. évf. 2000 s 1
alkotási képességek hiányára lesz majd visszavezethet ő, ha az EU elvileg rendelke-
zésre álló kereteib ől Magyarország viszonylag keveset lesz képes felhasználni.
Jegyzetek
1 A „regionális" kifejezés nem a „tervezési—statisztikai régió"-ra utal ebben a tanulmányban. A szónak az
angol „regional" kifejezésnek megfelel ően területi jelentése van, elvileg mindenfajta területi egységet
jelöl (körzet, kistérség, térség, megye, tervezési—statisztikai régió stb.), jelen tanulmányban pedig
leggyakrabban megyei szintre, esetenként a régió szintjére utal.
2 Területfejlesztési célok megvalósítására háromféle decentralizált pályázati eBirányzat létezik. Az els ő a
területfejlesztés kedvezményezett térségeiben igénybe veheti területi kiegyenlítési keret. Erre kizátó-
lag önkormányzatok pályázhatnak, és a megítélt Összegeket többnyire infrastrukturális fejlesztésre for-
dítják. A második az egyéb (nem infrastrukturális) célokra is fordítható, területfejlesztési céleB-
irányzat. Ezt a gazdaságfejlesztésre is fordítható decentralizált keretet 1998-ig területfejlesztési, 1999-
ben vidékfejlesztési célelőirányzatnak hívták. 2000-ben az el őcsatlakozási alapok szerkezetének pon-
tosabb megismerésével ismét a régi elnevezést használják. Az FVM-n belül külön vidékfejlesztési és
területfejlesztési fóosztály alakult, ami el őrevetíti, hogy a vidékfejlesztés valószín űleg új pályázati
előirányzatként különül majd el a területfejlesztésl ől. A harmadik előirányzat-típus a céljellegű decent-
ralizált támogatási keret. Ez a keret az önkormányzatok felhalmozási kiadásaihoz járul hozzá, illetve a
megítélt keretösszeg 20%-át az önkormányzatok kötelesek a Vis Maior Alapba fektetni.
3 A bekezdésben szereplő 59,3% nem azt jelenti, hogy a decentralizált területfejlesztési keretek 40,7%-át
fordították 1997-ben infrastrukturális fejlesztésekre. Ez az arány pusztán a területfejlesztési céleb-
irányzatra vonatkozik. Infrastrukturális fejlesztésekre fordították ezenkívül a területi kiegyenlítést
szolgáló fejlesztési támogatásokat, továbbá a céljellegü decentralizált támogatások egy részét is.
4 Az Antall-kormány koncentrált államigazgatás (vármegyék, bispánok) kialakítását célzó, tradicionális
szemléletet tükröző tervei és az SZDSZ legteljesebb települési autonómiát garantálni, a megyei szintet
„kiiktatni" kívánó törekvése közötti rossz politikai kompromisszumot részletezi Ágh (1999). Pálné
Kovács Ilona (1999) a „terhes örökséget" abból a szempontból veszi nagyító alá, hogy az miként be-
folyásolja, tereli kényszerpályára ma a regionális politika reformtörekvéseit.
A regionális szerveződést ez a törvény még csak lehetőségként tüntette fel, eszerint, a megyék, alulról
jövő kezdeményezéssel regionális szervezeteket alapíthattak. Mivel ilyen alulról jöv ő kezdeményezés-
re csak két régióban került sor — a többi régióban a regionális hovatartozás és a régió székhelye feletti
viták megakadályozták a szervez ődés intézményesülését — az 1999. évi törvénymódosítás átvágta az
elfajuló viták gordiuszi csomóját, és kötelez ő jelleggel előírta a regionális területfejlesztési tanácsok és
munkaszervezeteik létrehozását, mégpedig a tervezési—statisztikai régióknak megfelel ő beosztásban.
6 A monitoring formai és tartalmi követelményei, egyáltalán maga a monitoring mind a mai napig nincs
meghatározva. Az egyik meginterjúvolt szakér ő szerint most készül az a kormányrendelet, amely de-
finíciót ad, rögzíti a feladatokat, hatásköröket és a követelményeket.
A nagyfokú „intézményi bizonytalanságra" tekintettel 2000 elején a PHARE felfüggesztette a PHARE
97-es program végrehajtását.
8 A pályázó nem a megyei decentralizált keretb ől, hanem a központilag kezelt Gazdaságfejlesztési 03-
előirányzatból kért támogatást.
9 A helyszín Borsod-Abaúj-Zemplén megye, ahol a PHARE Kísérleti Fejlesztési Programja 1995-ben
kezdődött.
1° Rechnitzer (1998) tartalmi és tervezési, módszertani szempontból összehasonlítja a 19 megye terület-
fejlesztési koncepcióját. A 223. lapon szerepl ő szemléletes összefoglaló táblázatból kiderül, hogy a 19
megyéből 12-ben a stratégiai koncepció még kívánságszinten sem határoz meg finanszírozási forrátikat.
H 1994-95-ben a területfejlesztési támogatásokat még elkülönített alapból, a Területfejlesztési Alapból
folyósították. Mivel azonban a Területfejlesztési Alap forrásainak túlnyomó része költségvetési támo-
gatásból, illetve privatizációs bevételekb ől származott, az 1995. évi államháztartási reform keretében
az Alap fejezeti előirányzattá alakult át (Szak5 1999).
12 Ez történt az 1997-es PHARE kísérleti régió programjában nyertes régiókkal (Dél-Dunántúli és Észak-
Alföldi Régiók).
13 Pontosabban, a támogatási szerz ődéseket már aláírták és valószín űleg a fejlesztési ügynökségek hama-
rosan hozzá is jutnak ezekhez az összegekhez.
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 A befektetés ösztönzés 99
14 Az Instrument for Structural Policies Pre-Accession (ISPA) el őcsatlakozási alapból környezetvédelmi
és infrastrukturális fejlesztésekre lehet támogatásért pályázni.
15 1998-ban 19,8 milliárd Ft, 1999-ben közel 22 milliárd Ft területfejlesztési támogatás felhasználásáról
dönthettek a megyei területfejlesztési tanácsok, ami a területfejlesztésre szánt összes, költségvetésben
szerepl ő keret összértékének kb. 5%-át jelenti. (Szaló 1999; Gyarmathy 1998). Ez az arány természete-
sen erő sen vitatott, hiszen — mivel minden funkcionális programnak van területi vonzata is — kérdés,
hogy mit tekintünk „területfejlesztésre szánt" összegnek.
16 A programban eredetileg 23 millió ECU felhasználásáról döntött a PHARE. Ebb ől az összegből végül
5 millió ECU-t folyósítottak, melyb ől 2 millió ECU-t (451 millió Ft) használtak fel magának az integ-
rált szerkezet-átalakítási programnak a keretében.
Irodalom
Ágh A. (1992) A kényszerdemokrácia paradoxonjai. — Társadalmi Szemle. 12. 3-14. o.
Ágh A. (1999) Önkormányzatiság a magyar demokratizálásban: Helyi önkormányzatok és alkalmazko-
dás az EU-hoz. — Politikatudományi Szemle. 2. 65-94. o.
Dancs L. (1999) A területfejlesztési tanácsoké a jöv ő? — Comitatus. 10. 49-51. o.
Gyarmathy M. (1998) A területfejlesztésr ől és a területrendezésr ől szóló 1996. évi XXI. Törvény végre-
hajtásának tapasztalatai Borsod-Abaúj-Zemplén megyében. — Magyar Közigazgatás. 11. 684-688. o.
Hajdú Z. (1999) A régió tértörténeti problematikája Magyarországon. — Info—Társadalom—Tudomány. 44.
21-29. o.
Horváth Gy. (1998a) Európai regionális politika. Budapest—Pécs, Dialóg—Campus Kiadó.
Horváth Gy. (1998b) Regional and Cohesion Policy in Hungary. Pécs, Centre for Regional Studies
Hungary. Discussion Paper No. 23.
Horváth Gy. (1999) A régiók Európában. — Info—Társadalom—Tudomány. 44. 7-20. o.
Kiss J. (1998) Az ágazati gazdaságszerkezet szerepe a regionális differenciálódásban Magyarországon.
1-2. 138-162. o. —Tér sTársad lom.
Kovács T. (1999) Polémia a magyarországi régiókról. — Területi Statisztika. Március. 107-116. o.
Pálné Kovács I. (1997) Lokális és regionális politika. — Politikatudományi Szemle. 2. 47-69. o.
Pálné Kovács I. (1999) Régiók az ezredfordulón? A terhes örökség és a jöv ő modernizációs kihívásai. —
Tér és Társadalom. 3. 59-77. o.
Pfeil E. (1999) Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról, avagy regionalizálás a területi
tervezés szemszögéb ől. — Tér és Társadalom. 3. 79-99. o.
Rechnitzer J. (1998) Területi stratégiák. Budapest—Pécs, Dialóg Campus Kiadó.
Szaló P. (1999) A területfejlesztés intézményrendszerének kiépítése és jöv őbeli feladatai. — Magyar
Közigazgatás. 1-2. 8-17 o.
REGIONAL INVESTMENT PROMOTION
IN HUNGARY
ANDREA SZALAVETZ
The paper is based on the results of field investigations carried out at various
representatives of the decentralized institutions of regional development. It seeks to
discover the real leve] of decentralization, the functioning and the limits of the
newly created institutions, as well as the way, how EU-principles of programming
and decentralization are put into practice.
The conclusions of the paper are the following:
1) The decentralization of regional development is still rather formai.
Szalavetz Andrea :
A befektetés-ösztönzés regionális tapasztalatai
Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 69-100. p.
100 Szalavetz Andrea TÉT XIV. évf. 2000 s 1
2) Instead of strategic development, County Development Councils play a pure
administrative role.
3) Regional development is almost as fragmented as the Hungarian settlement
structure: although the elaborated county development programs are complex,
including objectives like human resource development, regional cohesion,
investment promotion etc. the concrete projects that are supported mostly
target the internal infrastructure of individual settlements: i.e. settlement
development, instead of regional development.
4) The centralization efforts of the government prevent locally operating
multinationals from becoming more committed in their region' s development.
5) Investment promotion is too strictly tied to job creation, which may bias
against technological upgrading.
6) The bureaucratic decision-making of PHARE strip the credibility also from
the Hungarian institutions.