Tér és Társadalom 14. évf. 2000/1. 11-26. p.
Tér és Társadalom XIV. évf. 2000 s 1: 11-26
PARTNERSÉG AZ EURÓPAI UNIÓ
REGIONÁLIS POLITIKÁJÁBAN
(Partnership in the Regional Policy of the European Union)
HORVÁTH GYULA
Bevezetés
Az európai integráció közösségi politikájának alakításában részt vev ő szereplők
köre az alapítás óta eltelt négy évtizedben folyamatosan szélesedett: A nemzeti
kormányok, az ágazati minisztériumok és az Európai Bizottság együttm űködése
legalább két évtizedig uralta a Közösség döntési mechanizmusát. E kapcsolatrend-
szer alakításának lehetséges irányait, integrációra gyakorolt hatásainak mértékét és
minőségét illetően azonban jelent ős nézetkülönbségek jellemezték az együttműkö-
dés formáinak tervez őit. A kormányközi együttműködés hívei — az inter-
governmentalisták — arra alapozták stratégiájukat, hogy az integráció fejlesztése a
kormányok természetes érdekének tekinthet ő, ezért feladatuk csupán az, hogy a
szupranacionális erők és az országon belüli szervezeti rendszer között az optimális
összhangot biztosítsák (Hoffmann 1964; 1966). A neofunkcionalista eszmerendszer
képviselői viszont ezzel ellentétben azt tartották, hogy az integrációt saját fejleszt ő
ereje hajtja el őre, a kormányok képtelenek e felhajtóer őnek ellenállni, a
szupranacionális szervek és a szubnacionális szervezetek nem tudnak a fokozódó
integrációs nyomás alól kitérni (Caporaso—Keeler 1995).
Az egységes piac kiépítésének programja, amely új korszakot nyitott az Unió
fejlődésében, az integrációban közrem űködő szervezetek kölcsönkapcsolatait is
más megvilágításba helyezte. Az együttműködő szervezetek száma lényegesen
kibővült. A nyolcvanas évtized közepén a közös regionális politikában kézzelfog-
ható tapasztalatok halmozódtak fel. Az EU regionális politikájának szervezeti és
pénzügyi rendszerét a hatvanas évek végét ől másfél évtizedig a kormányközi alkuk
formálták, a hosszas viták során kialakított támogatási kvóták felett a nemzeti kor-
mányok rendelkeztek. A területfejlesztési támogatások elosztása sokkal inkább
politikai kérdés volt, semmint a regionális különbségek mérséklésének tényleges
gazdasági okait kívánta volna figyelembe venni. Az Európai Regionális Fejlesztési
Alap felhasználásában a fordulópontot a két ibériai ország csatlakozása jelentette, a
problematikus térségekben érő népesség számának növekedése a támogatási forrá-
sok bővítését tette szükségessé. A nettó befizet ő gazdag országok hozzájárulásuk
megemelését a regionális támogatások m űködésének reformjához kötötték. Az alap
az 1975. évi 258 millió ECU-r ől 1987-re már 3,3 milliárd ECU-re emelkedett (a meg-
alakulás évében az EU kiadásainak 4,8%-át, 1987-ben pedig már 9,1%-át tette ki).
Horváth Gyula:
Partnerség az Európai Unió regionális politikájában.
Tér és Társadalom, 14. 2000. 1. 11–26. p
12 Horváth Gyula TÉT XIV. évf. 2000 s 1
Az 1988-ban elfogadott reformcsomag négy általános alapelvre építette a regio-
nális politikai támogatások felhasználásának szervezését (Horváth 1998). A kon-
centráció, a programozás, az addicionalitás és a partnerség elvének érvényesítése az
Unió és a tagállamok döntési mechanizmusában és intézményrendszerében nagyon
nehéz feladatnak t űnt. A ráfordítások hatékony felhasználása, a gazdasági és a
szociális kohézió erősítése azonban e jelent ős szervezési kapacitásokat is igénybe
vevő új felfogásmód érvényesítése nélkül elképzelhetetlen lett volna.
Tanulmányunkban a négy reformalapelven kívül csupán a partnerség kiépítésének
tapasztalataival foglalkozunk, bár az alapcélok között fennálló szoros kölcsönha-
tások miatt két másik tényez ő — a programozás és az addicionalitás — m űködésének
néhány sajátosságát is érintenünk érdemes. A területfejlesztés egyre több szerepl ő-
jének bevonása a döntésekbe, közreműködésük aktivizálása a finanszírozásban
hatással van az integrációs mechanizmusra is. A kollektív döntési rendszer kiala-
kulása, a szerepl ők közötti munkamegosztás elmélyülése és az Unió szakmai politi-
kai intézményeinek a közös politika érvényesítésében alkalmazott differenciált
technikái egyértelm űen a nemzeti kormányok szuverenitásának a gyengülését idé-
zik elő (Marks Hooghe Blank 1996). A kormányok kevésbé képesek kontrollálni a
— —
nemzeti szerepl ők nemzetközi tevékenységét. Az európai integráció tehát az irá-
nyítás különböző — szupranacionális, nemzeti és szubnacionális — szintjei közötti
hatásköri és döntési jogosítványok újrafogalmazását kényszeríti ki. A többszint ű
irányítási rendszer — amelynek új szerepl ői, a régiók, a helyi közösségek és a terü-
leti fejlődésben meghatározó szerepet vállaló egyéb érdekcsoportok — nem jelenti
persze azt, hogy a nemzeti kormányok ne lennének továbbra is az európai integrá-
ció meghatározó intézményei, a nemzetközi kapcsolatokban azonban át kell érté-
kelni az intergovernmentalista felfogás jó néhány megállapítását. Szétválik ugyanis
az állam intézményszabályozó és politikai szerepl őket orientáló funkciója. Az in-
tézmények működésének közösen kialakított normái, célracionális tevékenysége
erős korlátot jelent a politikai szerepl ők számára (Marks 1996). A nemzetállamnak
a nemzetközi és hazai politikában meggyengült pozícióját G. Marks a szerepl őköz-
pontúság el őretörésével magyarázza. A döntési rendszerben fokozott szerephez
jutott választott pártvezet ők céljait például már nem korlátozza a központi állam
kompetenciája védelmének kényszer űsége. A strukturális politikában bekövetkezett
változások is módosították a szerepl ők közreműködésének lehetőségeit. A struktu-
rális jellegű döntések több szintje alakult ki, nevezetesen hosszas el őkészítő munka
előzi meg a támogatások pénzügyi forrásainak felosztását, a támogatások felhasz-
nálásának irányítási rendszerét is alaposan ki kell dolgozni, majd végül az Európai
Bizottság által elfogadott Közösségi Fejlesztési Keretterv megvalósítását szolgáló
működési programokat is szervezni kell. A strukturális programozás teljes folya-
matában a közreműködő szintek szoros együttműködésére van szükség. A helyi—
területi szerepl őknek aktívan közre kell m űködniük a nemzeti fejlesztési tervek
kidolgozásában, ami a tagországok nagy részében lényegében regionális fejlesztési
tervezést jelent.
Horváth Gyula:
Partnerség az Európai Unió regionális politikájában.
Tér és Társadalom, 14. 2000. 1. 11–26. p
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 Partnerség az Európai Unió ... 13
A helyi szerepl őknek figyelemmel kell kísérniük a fejlesztési keretterv egyezteté-
sének folyamatát, a nemzeti kormány és az Európai Bizottság által megkötött szer-
ződés tartalmi elemeit, véleményt kell nyilvánítaniuk a m űködési programok kiala-
kításáról, és végül közre kell m űködniük az operacionális programok megvalósítá-
sában és ellen őrzésében.
Reformok és alapelvek
Az 1988. évi reformcsomagban szerepl ő szervező elvek nem voltak új keletűek a
közösségi gondolkodásban. A Regionális Fejlesztési Alap els ő éves jelentése már
1976-ban úgy fogalmazott, hogy „...a Közösség regionális politikája természete
szerint szoros együttműködést tételez fel a Közösség, a tagállamok és a politikába
újonnan bevont szerepl ők között." A Bizottságnak az, a már ekkor megfogalmazó-
dó törekvése, hogy a strukturális döntések el őkészítésébe bevonja a szubnacionális
hatóságokat, vegyes fogadtatásra talált. A brit kormány például kifejezetten elle-
nezte az 1984. évi reformmegállapodás vitái során, hogy a helyi önkormányzatok-
nak a korábbiaknál nagyobb beleszólásuk legyen a döntésekbe (Mawson—Martins-
Gibney 1985). A konzultációs követelményeket az 1988. évi reformkoncepció
azonban egyértelműen rögzítette, a partnerség elvének érvényesítését mintegy kö-
telezően előírta a tagállamoknak. A Strukturális Alapokról szóló 2052/88. sz. keret-
rendelet a partnerséget a következ őképpen definiálta: „...szoros együttm űködés a
Bizottság, az érintett tagállam és az általa kijelölt nemzeti, regionális, helyi vagy
egyéb szintű illetékes hatóság között a közös célok megvalósítása érdekében."
Mindez a regionális politika hatékonyságának növelését szolgálta, a korábbi gya-
korlat ugyanis tagállamonként igen különböz ő volt. Az Európai Unió irányelvei
elég tág határok között mozogtak, a tagállamok szabadon dönthettek a regionális
politikai prioritásokról és azok érvényesítésér ől. A partnerség elve viszont egyér-
telműen azt fejezte ki, hogy az Unió regionális politikája nem egyszer űen a régiók
érdekét szolgálja, hanem azt a régiók közrem űködésével kell megfogalmazni
(Nanetti 1996). A partnerség ilyetén való felfogása egyben a szubszidiaritás elvé-
nek gyakorlati alkalmazá'sát is jelentette.
A területfejlesztési szerepl ők mobilizálását célozta az addicionalitás elvének sza-
bályozása is. Hiszen az a követelmény, hogy a közösségi regionális támogatások-
nak csak kiegészítő hatásuk lehet a nemzeti és a helyi er őforrások hatékony fel-
használásában, azt is jelentette, hogy a pénzügyi forrásaikkal a fejlesztésekben
közreműködő regionális szerepl őket erőteljesen be kell vonni a döntésekbe, a tá-
mogatások felhasználásának szervezésébe és ellen őrzésébe.
Az addicionalitás követelményeit leginkább az Egyesült Királyság vitatta. A brit
kormány sajátos álláspontot képviselt: egyrészt megkérd őjelezte a regionális támo-
gatások növelésének az addicionalitás érvényesítéséhez való kötését, másrészt pe-
dig deklarálta ugyan, hogy nem számít a megnövekedett alapokból több forrásra,
mégis 1988-ban minden idők legnagyobb strukturális támogatási igényét jelentette
be (Bache 1998). E stratégiai felfogás abból a megfontolásból eredt, hogy a struktu-
Horváth Gyula:
Partnerség az Európai Unió regionális politikájában.
Tér és Társadalom, 14. 2000. 1. 11–26. p
14 Horváth Gyula TÉT XIV. évf. 2000 s 1
rális reformok után a támogatások amúgy is csökkenni fognak. A tagállamok több-
ségében azonban megkezd ődött a nemzeti regionális politikák átalakítása. Görögor-
szág és Portugália — lévén szinte teljesen új politikát kellett kidolgozniuk a csatla-
kozás után — viszonylag könnyen eleget tettek az EU-ajánlásoknak, Olaszországban
azonban az addicionalitás követelményei az északi és a déli régiók közötti viták
felerősödéséhez vezettek, a strukturális támogatások dönt ő részének a déli régiókba
áramlása ellen az olasz kormány több tagja élesen tiltakozott.
A számtalan kompromisszum árán kidolgozott reformcsomag elfogadása egyér-
telmű en a brüsszeli adminisztráció politikai sikerének tekinthet ő, a Bizottság a
szervezeti—intézményi módosítások elfogadtatásában kulcsszerepet játszott. Ezt
igazolja a partnerség elvének beépítése a szabályozási rendszerbe, amellyel a Bi-
zottság a nemzeti kormányok befolyásának ellensúlyozására kívánta a szubnacionális
szereplőket játéktérhez juttatni. Ez az elképzelés az Integrált Mediterrán Program
szervezésében már sikeres volt, amikor is a francia regionális tervezés tapasztalatai,
a regionális gazdaságtan legfrissebb eredményei, illetve a három strukturális alap
működési sajátosságai alapján a korábbiaktól eltér ő irányítási—finanszírozási rend-
szert alkalmaztak, s — érdekes módon — egyetlen érdekelt kormány sem tiltakozott
ez ellen. A partnerség intézményének bevezetése tehát nem a nemzeti kormányok-
tól kiindult reformelképzelés, hanem a Bizottság korábbi kedvez ő tapasztalataiból
megérlelődött döntés volt.
Az új programozási ciklust (az 1994-1999 közötti id őszakot) el őkészítő tárgyalá-
sok végeredményeiben nem módosították a strukturális támogatások alapelveit. A
koncentráció elvének érvényesítésében következett be bizonyos változás, mert öt
olyan térség is bekerült az elmaradott térségek kedvezményezetti körébe (a francia
Nord-Pas-de-Calais régió egyes részei, a brit Merseyside és a Skót Felföld és Szi-
getek régió, illetve a belga Hainaut megye és a holland Flevoland megye), ahol az
egy fő re jutó GDP értéke az EU átlagának 75%-a fölött volt. Ez a könnyítés rész-
ben a regionális hatóságok er ő feszítéseivel is összefiiggésbe hozható. A nemzeti
kormányok, értelemszer űen, a kedvez őbb támogatási feltételek reményében ennek a
nyomásnak örömmel tettek eleget.
A strukturális szabályozásról szóló rendelet módosított változatában a partnerség
tágabb értelmezését találhatjuk: „a partnerséget az illetékes hatóságokkal és testü-
letekkel erő síteni kell, a tagállamok nemzeti jogrendje és érvényes gyakorlata
alapján a gazdasági és szociális partnereket is beleértve" (Community Structural
Funds 1993). Ez a bővítő tartalmú felfogás is elég általános maradt, nem sorolta fel
ugyanis a bevonandó szerepl őket, annak ellenére, hogy a korábbi programozási
periódusban a Bizottság többször felrótta az Egyesült Királyságnak, hogy a partner-
ségi kapcsolatokba nem vonta be a szakszervezeteket.
Partnerség a tagállamokban
Az 1988-ban bevezetett partnerségi elv az addig alkalmazott nemzeti regionális
politikáknak nagy kihívást jelentett. A Bizottság által megfogalmazott ambiciózus
célkitűzést a különböző területi rendszerekben m űködő, eltérő regionális politikai
Horváth Gyula:
Partnerség az Európai Unió regionális politikájában.
Tér és Társadalom, 14. 2000. 1. 11–26. p
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 Partnerség az Európai Unió ... 15
hagyományokkal rendelkez ő tagállamokban kellett egységesen megvalósítani. Nem
beszélve arról a máig érvényesül ő nehézségről, hogy a más-más államfilozófiai
elvek alapján működő tagországokban a területi—közigazgatási szervek autonómiája
meglehetősen sokszínű képet mutat, nem kevés azoknak az országoknak a száma,
ahol a területi közigazgatás sz űk hatáskörökkel rendelkezik. Az 1988-as reform
azért is tekinthet ő egyedülállóan fontosnak, mert az eltér ő nemzeti gyakorlatot
kísérelte meg egységesíteni. A partnerség elvének deklarálásával kimondatlanul az
is a Bizottság célja volt, hogy az európai intézmények behatolhassanak az egyes
tagállamok politikai és társadalmi rendszereibe.
A partnerség elve figyelembevételének érzékeltetésére, a tagállamok gyakorlatá-
nak összehasonlítására a Közösségi Támogatási Kerettervek kidolgozásának és
megvalósításának a folyamata t űnik a legalkalmasabbnak. A megoldandó feladatok
jellege, a közreműködő szereplők típusai szerint az elmaradott térségek (Objective 1)
és az iparilag hanyatló régiók partnerszervezeti rendszerei között érdemes különb-
séget tenni.
A nagy népességszámú elmaradott területekkel rendelkez ő országok területi irá-
nyítási viszonyaikat tekintve két csoportba sorolhatók. A 'regionalizált Olaszország
és Spanyolórszág csak részlegesen tartozik ebbe a kategóriába, hisz az Objective 1
besorolás alapján elmaradott területeik népessége az ország lakosságának 35%-át,
illetve 73%-át teszi ki. Portugália, Görögország és Írország teljes területe az elma-
radott kategóriába tartozik. Ez utóbbi országcsoport az államberendezkedés tipiku-
san unitárius jegyeit mutatja, területi önkormányzataik (Görögországban csak 1995
óta léteznek) korlátozott jogosítványokkal rendelkeznek, a területfejlesztés köz-
ponti irányításában — több-kevesebb eltéréssel — az ágazati elvek dominálnak. Nem
véletlen, hogy a támogatási keretprogramok kidolgozásába a területi szerepl ők
korlátozott mértékben kapcsolódhattak be. Az eddig elkészült két keretprogram
összeállítása során kibontakozott viták Portugáliában újra az érdekl ődés közép-
pontjába állították a regionális közigazgatás problematikáját. Noha a vita kirob-
bantásában az Európai Bizottság ösztönz ő magatartásának is szerepe volt, a régiók-
nak Portugáliában — más hasonló unitárius országoktól eltér ően — alkotmányos
alapjuk van. Az más kérdés, hogy a központi kormány és a politikai er őtérkép át-
rajzolódásától tartó némely politikai er ő keményen ellenáll az alkotmányban rögzí-
tett területi tagolódás intézményesítésének.
A három kohéziós országban — lévén nincsenek választott regionális szerveik:
Portugáliában és Görögországban területfejlesztési régiók, Írországban csak monito-
ring körzetek léteznek — a keretprogramok kidolgozásában a központi minisztériu-
moknak volt kulcsszerepük. A programok végrehajtásának szervezésében azonban
megjelentek a regionális igények, ezek érvényesítése már komoly konfliktusokat
idézett elő a helyi és a központi szerepl ők között azon régiók esetében, amelyek
intézményesített kapcsolatokat létesítettek a brüsszeli döntéshozókkal (Nanetti
1996).
Horváth Gyula:
Partnerség az Európai Unió regionális politikájában.
Tér és Társadalom, 14. 2000. 1. 11–26. p
16 Horváth Gyula TÉT XIV. évf. 2000 s 1
A regionalizált országokban a partnerkapcsolatoknak sokkal fontosabb jelent ősé-
gük van. A régióknak meghatározott funkcióik vannak a m űködési programok
szervezésében, a programokban részt vev ő kedvezményezettek körének meghatáro-
zásában. A működési programok pénzügyi irányításában a közjogi régióknak a
tervezési régiókhoz képest sokkal kiterjedtebb autonómiájuk van. Míg Görögor-
szágban a gazdasági, Írországban a pénzügyminisztérium a m űködési programok
kizárólagos irányítója, addig Spanyolországban és Olaszországban e feladatokat
decentralizálták, a régiók és a központi szervek között egyértelm ű munkamegosz-
tást alakítottak ki. Annak ellenére, hogy a központi kormány és a Bizottság között
folyó tárgyalásokba a régiókat csak esetenként vonták be, a m űködési és az ellenőr-
zési—értékelési szakaszban a régiók a pemzeti kormányoknál meghatározóbb szere-
pet játszanak.
A föderatív államberendezkedés még inkább gördülékennyé teszi a partnerkap-
csolatok szervezését. Az 1988-as reformoktól éppen ezért Németország remélhette
a legtöbbet. A német landok uniós partnereikt ől eltérően, kedvező helyzetben ver-
senyezhetnek az európai forrásokért, a strukturális politika alakításában és megva-
lósításában a Bizottság is nagyobb súllyal veszi őket figyelembe (Anderson 1996).
A német egyesítés azonban nem kedvezett a partnerségi kapcsolatok meger ősödé-
sének a nyugat-német tartományokban, hiszen az európai uniós támogatások na-
gyobb hányada a kelet-német térségekbe került, az újonnan megszervezett landok
azonban kevés tapasztalattal rendelkeztek, a központi kormánynak nagyobb befo-
lyást kellett magánál tartania. A kelet-német területek fejlesztésére fordított hazai
erőforrások sokkal jelentősebbek voltak, az európai támogatások csekély kiegészít ő
forrásainak felhasználásában felesleges és kevésbé hatékony megoldás lett volna
gyökeresen szakítani a nemzeti regionális politika bevált szervezeti rendjével.
Az unitárius Egyesült Királyság helyzete azért sajátos, mert a hatékony partner-
kapcsolatok alakításában az ország egyes régiói egymástól gyökeresen eltér ő ta-
pasztalatokat szolgáltattak. Valamennyi régióra jellemz ő viszont a központi kor-
mány nagyfokú befolyása mind az angol régiókban, mind Walesben és Észak-
Írországban. Skócia helyzete egy kissé különböz ő, a Skót Ügyek Minisztériuma
rendelkezik bizonyos döntési autonómiával, szervezési önállósággal. A Királyság-
ban megvalósuló támogatási programok közül csak a skóciaiaknak van független
monitoring titkárságuk. Walesben a programok irányítása a Walesi Hivatal hatás-
körében maradt. Az angliai régiókban a programok f ő felelőse az 1994-ben meg-
szervezett regionális kormányhivatal. A dekoncentrált irányítás ellenére a progra-
mok kidolgozásában és megvalósításában rengeteg szerepl ő van jelen, a partner-
kapcsolatok különböz ő intézményes formái és informális szervez ődései jöttek létre
— régiónként természetesen eltér ő céllal, politikai szándékkal és pénzügyi lehet ősé-
gekkel.
E rövid áttekintésb ől azt érzékelhettük, hogy a partnerség elve az EU tagállamai-
ban eltérő módon érvényesül: Az irányítás különböz ő szintjein elhelyezked ő sze-
replők más-más eszközök birtokában vannak az egyes tagországokban. Az er őfor-
rás-ellátottság mértéke befolyásolja az európai támogatások megszerzésének esé-
Horváth Gyula:
Partnerség az Európai Unió regionális politikájában.
Tér és Társadalom, 14. 2000. 1. 11–26. p
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 Partnerség az Európai Unió ... 17
lyeit, a felhasználás lehetséges céljait. Nem meglep ő tehát, hogy a partnerség elvé-
nek egyenlő esélyű érvényesítésével szemben eltér ő mértékű megvalósulásról ad-
nak számot a problémakör kutatói. Az uniós tagállamok közül talán az Egyesült
Királyságban működnek a legváltozatosabb partneri intézmények, bár egyáltalán
nem bizonyítható, hogy ezek tevékenysége kedvez őbb lenne a területfejlesztés
hatékonysága szempontjából, mint a decentralizált regionális irányításnak a sze-
replők együttműködését generáló szerepe és nem utolsósorban a szabadon felhasz-
nálható pénzügyi források szervez ő ereje.
A területfejlesztési szerepl őknek a regionális programokban való közrem űködése
attól is függ, hogy milyen jellegű feladatokról és a megvalósítás mely fázisáról van
szó. A területfejlesztési döntések el őkészítésében és végrehajtásában általában négy
szakaszt különíthetünk el: (1) a nemzeti vagy regionális fejlesztési tervezés szaka-
sza, az ebben a fázisban készült tervek kerülnek a Bizottság elé, ezek egyeztetésé-
nek eredményétől függ egy tagország majdani támogatásának a mértéke, (2) a regio-
nális (nemzeti) fejlesztési tervek véglegesítésének szakasza, a Közösségi Támogatá-
si Kerettervről készült szerz ődés kidolgozása, (3) a Közösségi Támogatási Keret-
terv működési programjait kidolgozó szakasz, amikor konkretizálják a közösségi
támogatási prioritásoknak megfelel ő fejlesztési projekteket, (4) a m űködési prog-
ramok megvalósításának és végrehajtásuk monitoringja megszervezésének, az
időközi értékelések szakasza (Marks 1996).
Függetlenül attól, hogy milyen államberendezkedés ű országról van szó, a
szubnacionális szint valamennyi tagállamban a megvalósítás fázisában fejti ki a
legnagyobb aktivitást, a Közösségi Támogatási Keretterv kidolgozásában és
egyeztetésében való részvételük — országonként eltér ő mértékben — esetlegesnek
tekinthető (1. táblázat). Másrészt az egyes országok között jelent ős különbségek
figyelhetők meg a területfejlesztési szerepl ők politikai befolyásában. Harmadrészt,
mindennek ellenére, a szubnacionális szintek szerepe a strukturális politikában
sokkal lényegesebb, mintsem csupán a nemzeti kormányok döntéseinek egyszer ű
végrehajtóinak szerepében kellene elkönyvelni őket. A strukturális programozás
ugyanis az egész ország területi viszonyait befolyásolja. Végezetül azt sem hagy-
hatjuk figyelmen kívül, hogy a Bizottság befolyását els ősorban a pénzügyi támo-
gatás mértéke határozza meg, minél magasabb a strukturális programokban a kö-
zösségi finanszírozás részaránya, annál er őteljesebb a brüsszeli adminisztráció
szerepe is.
A területi viszonyok fejlesztését szolgáló strukturális programozás sz űk szakmai
szempontjait figyelembe véve gyökeres változásokra, a szerepl ők közti munkameg-
osztás gyors átalakítására nem lenne szükség. Azonban a szubnacionális szint fel-
értékelődése, a társadalomirányítás demokratizálódása miatt a változások igénye
nem vonható kétségbe. A regionális egységek aktivitása — jogi helyzetükb ől követke-
zően — azonban országonként jelent ős eltéréseket mutat. Írországban például a köz-
ponti kormány korlátlan befolyásán repedések keletkeztek, a formális régiók egyre
több decentralizációs követelést fogalmaznak meg. Görögországban ugyanakkor —
ahol a területfejlesztési régiókat intézményesítették — a központi irányítás a kény-
Horváth Gyula:
Partnerség az Európai Unió regionális politikájában.
Tér és Társadalom, 14. 2000. 1. 11–26. p
18 Horváth Gyula TÉT XIV. évf. 2000 s1
szerű decentralizációt a központi kormány befolyását er ősítő intézkedésekkel ellen-
súlyozta. Belgiumban és Spanyolországban a partnerség intézményesítése a regio-
nális kormányzatok hatáskör-b ővítési elképzeléseinek megvalósítását segítette el ő.
Franciaországban, Németországban és az Egyesült Királyságban a területfejlesztés
szereplői közötti munkamegosztás lényegesen nem változott.
1. TÁBLÁZAT
A közigazgatási szintek befolyása a strukturális programozásban
(The Influence of the Administrative Levels on Structural Programming)
Ország Területfejlesztési Központi Regionális Helyi ön- Európai
feladat kormány kormány kormányzat Bizottság
Belgium 1. Gyenge Mérsékelt Erős Mérsékelt
2. Gyenge Erős Jelentéktelen Mérsékelt
3. Gyenge Erős Jelentéktelen Mérsékelt
4. Gyenge Mérsékelten Gyengén erős Mérsékelten
erős erős
Franciaország 1. Erős Gyenge Gyenge Jelenték-
telen
2. Erős Jelentéktelen Jelentéktelen Gyenge
3. Erős Gyenge Gyenge Mérsékelt
4. Erős Gyenge Gyenge Gyenge
Németország 1. Mérsékelt Erős Gyenge Jelenték-
telen
2. Mérsékelt Erős Jelentéktelen Gyenge
3. Jelentéktelen Erős Mérsékelt Gyenge
4. Jelentéktelen Erős Mérsékelt Mérsékelt
Írország 1. Erős Jelentéktelen Gyenge Gyenge
2. Erős Jelentéktelen Jelentéktelen Mérsékelt
3. Erős Jelentéktelen Jelentéktelen Mérsékelt
4. Erős Gyenge Mérsékelt Mérsékelt
Olaszország 1. Erős Mérsékelten Jelentéktelen Gyenge
gyenge
2. Erős Gyenge Jelentéktelen Mérsékelt
3. Mérsékelt Mérsékelten Gyenge Mérsékelt
gyenge
4. Mérsékelt Mérsékelten Gyenge Mérsékelt
gyenge
Spanyolország 1. Erős Mérsékelten Jelentéktelen Jelenték-
erős telen
2. Erős Gyenge Jelentéktelen Gyenge
3. Erős Erős Jelentéktelen Gyenge
4. Erős Erős Jelentéktelen Mérsékelt
Egyesült 1. Erős Jelentéktelen Jelentéktelen Jelenték-
Királyság telen
2. Erős Jelentéktelen Jelentéktelen Gyenge
3. Erős Jelentéktelen Gyenge Gyenge
4. Erős Jelentéktelen Gyenge Mérsékelt
Forrás: Marks 1996, 407.
Horváth Gyula:
Partnerség az Európai Unió regionális politikájában.
Tér és Társadalom, 14. 2000. 1. 11–26. p
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 Partnerség az Európai Unió ... 19
Összegzésképpen megállapíthatjuk, hogy a partnerség elvének bevezetése és al-
kalmazása az Unió regionális politikájának megszervezése óta a legfontosabb re-
formlépésnek tekinthet ő . A partnerségnek a regionális fejlesztések hatékonyságát
fokozó szerepe a közigazgatási szervezetrendszer m űködésétől is függ. A partner-
ség révén a korábban konzultatív szerepkörre kényszerített szubnacionális aktorok
a döntési mechanizmus fő áramlatába kapcsolódhattak be. Az új alapelv átalakította
a központi és a területi—helyi önkormányzatok közötti hierarchikus kapcsolatokat.
A strukturális programok végrehajtása során létrejött partnerkapcsolatok er ősítik
egy-egy térség fejl ődését, stabil együttműködések alakulhatnak ki, a területfejlesz-
tés szereplő i közötti munkamegosztás elmélyül. Az állami és a nem állami partne-
rek a programok végrehajtását irányító és ellen őrző testületekben rendszeres infor-
mációs kapcsolatokat alakítanak ki egymással.
A partnerkapcsolatok persze nem ritkán aszimmetrikus képet mutatnak. A struk-
turális alapok szabályozása a központi kormányoknak túlzottan széles hatáskört
biztosított a regionális együttm űködés szervezésében. Az egyéb szerepl ők pénz-
ügyi, információs és politikaformáló erő forrásaikat az egyes tagállamokban eltér ő
mértékben tudják mobilizálni, s ő t az egy országon belüli régiók között is jelent ős
különbségek lehetnek. A centralizált berendezkedés ű országokban, ahol a központi
kormányok aktív szerepet játszanak az új területfejlesztési megoldások kidolgozá-
sában — mint pl. az Egyesült Királyságban —, a partnerkapcsolat fejlesztésének új
ideái és eredményei is ehhez az irányítási szinthez kapcsolódnak. A regionális szint
szereplő inek mozgósítása központi irányelvek nélkül nehezen valósítható meg. A
decentralizált államokban a regionális kormányzatok kell ő módon hasznosítani
tudják a partnerkapcsolatok kínálta el ő nyöket. Ez a felismerés is közrejátszott ab-
ban, hogy az Európai Bizottság 1998-ban megállapította: „Miközben jelent ős elő-
rehaladás tapasztalható a regionális hatóságok döntésekbe való bevonását illet ően,
azokban az országokban, ahol a regionalizmus fejletlenebb, a területi szervek köz-
reműködése még elégtelennek tekinthet ő." (European Commission 1998)
Az Európai Unió új programozási periódusát (a 2000-2006 közötti id őszakot)
előkészítő dokumentum, az Agenda 2000, a harmadik regionális politikai reform-
csomagnak is tekinthet ő. A javaslatok — és az azokat meger ősítő 1999. márciusi
berlini csúcstalálkozó határozatai — a strukturális alapok reformját három prioritás
alapján képzelik el: nagyobb koncentráció, decentralizáció és egyszer űsített végre-
hajtási mechanizmus, s végül a hatékonyság fokozása. A Bizottság a regionális
politikai alapelvek hosszú távú érvényességét hangsúlyozta, a partnerség, a kon-
centráció, az addicionalitás és a programozás tekinthet ő a jövőben is a strukturális
fejlesztések vezérfonalának. A partnerség elvét a Bizottság tovább pontosította:
„valamennyi szerepl ő felelő sségét meg kell határozni, mégpedig úgy, hogy a
szubszidiaritás elve jobban érvényesülhessen, és lehet ővé tegye az alapszerz ődés
205. cikkelyében foglaltak megvalósítását, nevezetesen, hogy a Bizottság közvetlen
felelő ssége a közösségi költségvetésre terjed ki." (European Commission 1998)
További reformlépéseket vetít el ő re az ötödik — új — alapelv, a hatékonyság köve-
Horváth Gyula:
Partnerség az Európai Unió regionális politikájában.
Tér és Társadalom, 14. 2000. 1. 11–26. p
20 Horváth Gyula TÉT XIV. évf. 2000 s1
telményének megfogalmazása, ami az adófizet ők megnyugtatását is jelenti: a
strukturális politikára fordított közpénzeket eredményesen használják fel.
A partnerkapcsolatok helyzetét illet ően a Bizottság úgy foglalt állást, hogy
„...gyakorlatilag sok tennivaló van mind a partnerség elmélyítésében, mind pedig
bővítésében" (European Commission 1998). A „mélyítés" azt jelenti, hogy a part-
nereket a strukturális m űveletek teljes döntési mechanizmusában egyenjogú sze-
replőként kell figyelembe venni, a stratégiaalkotásba éppúgy be kell őket vonni,
mint a támogatások felhasználásának „ex post" értékelésébe. Ezért javasolta a Bi-
zottság, hogy a tagállamok által benyújtott fejlesztési tervekhez csatolni kell az
összes partner véleményét, a monitoring bizottságokat pedig jobban be kell vonni a
programdöntésekbe és az értékel ő munka folyamatába. A partnerkapcsolatok b őví-
tésén pedig a Bizottság felfogása szerint az értend ő, hogy a tagállamoknak kell ő
garanciákat kell kidolgozniuk valamennyi partner részvételének teljes kör ű bizto-
sítására. Bár nem készült részletes jegyzék arról, hogy mely partnereket kell jogo-
sítványokhoz juttatni, más bizottsági ajánlásokból következtetni lehet arra, hogy a
regionális fejlesztések legfontosabb szerepl ői közé kell sorolni a szociális partnere-
ket, a környezetvédelmi szervezeteket és intézményeket, a társadalmi—gazdasági
szférában működő nem kormányzati szervezeteket. Ennek a szándéknak némileg
ellentmondani látszik a koncentráció elvének következetes alkalmazásának sürgeté-
se, amely a támogatandó térségek méretének növelésével a helyi önkormányzatok
közvetlen közreműködését értelemszer űen korlátozza. Sokaknak ez úgy tűnt, mint-
ha a Bizottság meghátrált volna a további decentralizációtól, és a központi kormá-
nyok malmára hajtaná a vizet. Mások e szándék mögötti okok közül a legfonto-
sabbnak azt tartják, hogy a kelet-közép-európai csatlakozó tagországok kormány-
zati szerveit kell rákényszeríteni er ős regionális politikai irányítás kialakítására.
A központi kormányok súlyának növelését idézheti el ő az a bizottsági döntés is,
hogy az Unió a jöv őben nem képviselteti magát a regionális programok monitoring
bizottságaiban.
A nemzeti kormányok értelemszer űen kedvezően fogadták a szerepkörük relatív
bővülését eredményez ő közösségi javaslatokat. Az e hatásokat tudatosan ellensú-
lyozó másik döntés, a partnerkapcsolatok er ősítése azonban ellenérzést keltett. Már
az 1988. évi reformokat is fékezte a nemzeti kormányok ellenállása, a vertikális
partnerkapcsolatok irányításában betöltött korlátlan szerepük védelme. Valószín ű,
hogy hasonló reakciókkal kell számolni az új szabályozás bevezetése után is.
A többszint ű kormányzás és a partnerség kapcsolata
Az Európai Unió regionális politikájának irányításában a strukturális alapok re-
formjai minden alkalommal szerkezeti változásokat eredményeztek. 1988 el őtt a
közösségi politika alakításában a nemzeti kormányoknak volt dönt ő szavuk. Több
bizottsági javaslat került vakvágányra valamelyik tagállam kormányának ellenállása
miatt. Az 1988-as reformokra is alapvet ően az intergovernmentalista felfogás
nyomta rá a bélyegét. Az egységes európai piac követelményei — különösképpen
Horváth Gyula:
Partnerség az Európai Unió regionális politikájában.
Tér és Társadalom, 14. 2000. 1. 11–26. p
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 Partnerség az Európai Unió ... 21
Spanyolország és Portugália gazdasági felzárkóztatása — az alapszerz ődés centra-
lista vonásaira helyezték a hangsúlyt, a megoldandó feladat súlyát elismerve a
döntési decentralizáció hívei id őlegesen nem kérdőjelezték meg a többszint ű irá-
nyítási rendszer kialakításában bekövetkezett megtorpanást. A reformok egyéb
pontjai azonban éles vitákat váltottak ki. A partnerség elvének értelmezésében
megfigyelhető volt a regionális politika különböz ő szintű szereplőinek éles küz-
delme az erőforrások feletti domináns pozíciók megtartásáért vagy új pozíciók
megszerzéséért. Mivel az Európai Bizottság mindenekel őtt a partnerség elve érvé-
nyesülésének hosszú távú céljait tartotta szem el őtt, az alapelv legitimálása érdeké-
ben meg kellett szereznie a nemzeti kormányok egyetértését, ehhez pedig a
szubnacionális szint közrem űködésére megfogalmazott eredeti elképzeléseib ől
engednie kellett. A partnerség aszimmetriájának elfogadása ugyanakkor a regionális
politika egyéb reformlépéseiben szabad utat engedett a közösségi elképzeléseknek.
Az 1993-as reformcsomag elfogadásának metodikája is alapvet ően az inter-
governmentalista alkumechanizmuson nyugodott.
Az Európai Bizottság politikai magabiztosságát az el őző reformkoncepció elfoga-
dása során alkalmazott kényszer ű konszenzus meggyengítette, a nemzeti kormá-
nyok viszont a szupranacionális szervek szerepének és igényeinek mérséklését
várták. A maastrichti konvergencia kritériumok és a korábbi reform célkit űzései
közötti ellentmondások miatt ez természetes is volt. Az addicionalitás követelmé-
nyét — nevezetesen, hogy a közösségi támogatásokhoz mind nagyobb nemzeti költ-
ségvetési forrás társuljon — sok ország képtelen volt teljesíteni, hiszen a konvergen-
cia programja éppen a költségvetési újraelosztás forrásainak sz űkítését írta el ő. A
reformok végrehajtását szolgáló részletek pontosításának hiányai is a kormányok
mozgásterét, befolyásolási lehet őségeit tágították. A partnerség elvének indoklásá-
ban a Bizottság például csak arra szorítkozott, hogy a partnerek körének meghatá-
rozását a nemzeti jogalkotás keretei közé helyezte. A tagállam kormánya döntötte el
— az érvényes jogszabályok és gyakorlat alapján —, hogy mely területfejlesztési
szereplőt kívánja a strukturális politikai döntésekbe bevonni.
Az 1999. évi reform a partnerség intézményét tovább er ősítette. A Bizottság
egyértelműbb definíciót fogalmazott meg. A hatékonyság és az eredményesség
kritériumainak előtérbe kerülése miatt várható, hogy mind a partnerkapcsolatok
elmélyítése, mind pedig b ővítése a tagállamok kormányainak egyetértésével talál-
kozik, bár ma még hozzávetőleges képet sem lehet a változások hatásairól vázolni.
Az Unió eddigi reformjainak meghatározó trendje a regionális politika többszint ű
irányításának megerősödése felé mutat. Mind a Bizottság, mind pedig a régiók már
ténylegesen fiiggetlen szerepl ői a döntési mechanizmusnak, noha mozgásterüket
még alapvetően a nemzeti kormányok döntései és jogi szabályozása határozza meg.
A döntési kompetenciák köre azonban vitathatatlanul — ha lépésr ől lépésre is —
bővül.
A partnerség elve azt az alapvet ő tételt veszi figyelembe, hogy a területi fejl ődés
nem elszigetelt akciók és döntések eredménye, hanem nagyszámú piaci szerepl ő
Horváth Gyula:
Partnerség az Európai Unió regionális politikájában.
Tér és Társadalom, 14. 2000. 1. 11–26. p
22 Horváth Gyula TÉT XIV. évf. 2000 s 1
együttes játékának közös ered ője. A piacgazdaság m űködése részben egyéni dönté-
sek függvénye, de fontos szerepük van a kollektív (kormányzati vagy egyéb cso-
portos) döntéseknek (collective choice) is. A kollektív döntések tanulmányozására
szakosodott közgazdaságtani részdiszciplína kialakulása is jelzi, hogy komoly ne-
hézségek merülnek fel, ha az egyéni értékek alapján közösségi döntéseket akarunk
hozni (Pearce 1986).
A kollektív tevékenység a partneri kapcsolatok fejlesztésének alapja. A partner-
ség lényegében formális vagy informális megállapodás a területfejlesztés szerepl ői
között egy meghatározott gazdaságfejlesztési cél elérésére. A fejlesztési cél sok
esetben elég általános és formális, bár b őven van példa arra is, hogy az együttm ű-
ködés konkrét feltételeit szerz ődésben rögzítik. Az együttm űködés tehát a közös
célok megfogalmazásától szerz ődésben rögzített lépések közös megtételéig terjed.
A partnerségi viszonyban azonban gyakran — a partnerek törekvésével ellentétben —
a szereplők nem egyenrangúak, anyagi forrásaikat, a fejlesztési programok megva-
lósításában való részvételi esélyüket tekintve igen különböz őek. Eszerint megkü-
lönböztetünk egyszerű résztvevőket és iránymutató szerepl őket. A területfejlesztési
partnerkapcsolatok legfontosabb szerepl ői az alábbiak:
— vállalatok, vállalkozások,
— gazdasági érdekképviseletek (kamarák),
— üzleti érdekcsoportok,
— települési csoportok,
— szakszervezetek, érdekképviseleti szervek,
— helyi—területi önkormányzatok,
— regionális és területi érdekkörök,
— központi kormányzati szerepl ők.
Nem kevés azoknak a szervezeteknek a száma sem, amelyek a fenti érdekkörök
holdudvarában működnek. E szerepl ők együttműködése igen változatos formát
ölthet a helyi—regionális adottságok függvényében. A lehetséges partnerkapcsolato-
kat rendszerezve az alábbi típusok különíthet ők el (Bennett—Krebs 1991):
— Egyéni vállalati gazdaságfejlesztési kezdeményezések (ez általában a meghatározó
helyi és területi befolyással rendelkez ő nagyvállalati szektorra jellemz ő);
— Az üzleti szféra kapcsolatai (nagyi és kisvállalatok közötti szerz ődéses vi-
szony a termelés technológiai feltételeinek, a termelési diverzifikáció és ru-
galmasság, a piaci kapcsolatok fejlesztésére);
— Gazdaságfejlesztési együttm űködés (a fejlesztési programot egy vállalat koor-
dinálja, de a résztvev ők széles körét vonja be);
- Vállalkozási ügynökségek (a kis- és közepes vállalkozás elterjesztésére szako-
sodott szervezetek a magánszférában);
— Kollektív üzleti érdekképviseleti testületek (általában gazdasági kamarák,
amelyek saját fejlesztési elképzeléseiket fogalmazzák meg);
Horváth Gyula:
Partnerség az Európai Unió regionális politikájában.
Tér és Társadalom, 14. 2000. 1. 11–26. p
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 Partnerség az Európai Unió ... 23
— Közösségi kezdeményezések (helyi, területi, központi kormányzatok által elin-
dított, szervezett és felügyelt gazdaságfejlesztési akciók, sok esetben az üzleti
szférával társulva);
— Fejlesztési ügynökségek (széles hatókörű fejlesztések megvalósítására szerve-
zett, valamely típusú kormányzathoz kapcsolódó, jelent ős autonómiával ren-
delkező irányító és koordináló intézmények);
— Vegyes típusú (állami, önkormányzati és a magánszféra képvisel őiből álló)
koordinációs testületek (a magyar megyei területfejlesztési tanácsokhoz ha-
sonló elven létrejött szervez ődések a területi hierarchia legkülönböz őbb
szintjein, feladatuk az önkormányzatok által nyújtott vállalkozásfejlesztési tá-
mogatásokat kockázati t őkeként hasznosítva a fejlesztések biztonságos végre-
hajtását garantálni).
Bármely típusú együttműködésről is legyen szó, két alapvet ő feltételnek kell
egyidejű leg megfelelnie: fejlesztési tevékenységhez kell kapcsolódnia, és aktívan
közre kell működnie az együttműködés fenntartásában. Ahhoz, hogy egy partner az
együttműködés fontos szereplője legyen, pontosan ismernie kell a fejlesztés céljait,
ezek térségi hatásait, várható következményeit, a megteend ő lépéseket.
A partnerkapcsolatok szorosságát és m űködését sok tényező befolyásolja:
1) Az államszervezet jellege, felépítése, a közigazgatási szintek hatásköre, a de-
centralizált hatalomgyakorlás szervezett formái;
2) A vállalati érdekképviseletek szervezettsége, a kamarai rendszer országos, re-
gionális és helyi kompetenciái;
3) Az állam és az üzleti szféra közti kapcsolatok min ősége, a gazdasági szerep-
lők részvételi lehet ősége a gazdaságpolitika kidolgozásában, alakításában, irá-
nyításában.
A gazdasági folyamatok vertikális szintjeinek szerepl ői közötti kapcsolatokat ál-
talában törvények szabályozzák, a horizontális partneri viszonyok ösztönzése azon-
ban (a közreműködő aktorok eltér ő típusa, nagy száma és a lokális sajátosságok
miatt) jogi eszközökkel csak részben biztosítható. Sokkal fontosabb ennél, hogy a
fejlesztés kimenetelében és eljárásaiban érintett kritikus tömeg kölcsönösen támo-
gatott, kollektív célokban állapodjon meg (Marin 1990).
Az új nyugat-európai területfejlesztési gyakorlat sem könnyen birkózott meg az
együttmű ködések szervezésével. Közel egy évtized kellett ahhoz, hogy kitapasz-
talják a partnerség m űködésének sajátosságait, és eredményes formákat ajánlhassa-
nak a kooperatív területfejlesztést választani kívánó régióknak. Ma már kell ő számú
nyugat-európai elemzés áll rendelkezésünkre ahhoz, hogy megfogalmazhassuk a
partnerség általános és sajátos vonásait (Bennett Krebs 1994; Leonardi Nanetti
— —
1990). Alábbi következtetéseink megfogalmazásához az Európai Unió LEDA
(Helyi Foglalkoztatás-fejlesztési Akció) programjainak 1986-1991 közötti eredmé-
nyei szolgáltak alapul. Bennett és Krebs (1994) elemezték a 33 térség 214 prog-
ramjának partnerkapcsolatait.
Horváth Gyula:
Partnerség az Európai Unió regionális politikájában.
Tér és Társadalom, 14. 2000. 1. 11–26. p
24 Horváth Gyula TÉT XIV. évf. 2000 s 1
Az első sajátosság, hogy a partnerkapcsolatok jellege, irányító szerepl ői és részt-
vevői a különböző térségtípusokban jelent ős különbségeket mutatnak. Az elmara-
dott területeken a helyi önkormányzatok, a polgármester a fejlesztési akciók kulcs-
szereplője, a rurális térségekben aktív szerepet játszanak a regionális kormányza-
tok, és a közreműködő szereplők száma is megsokszorozódik. Az iparilag hanyatló
térségek mutatják a legdiverzifikáltabb partneri kapcsolatokat, itt a legtöbb az
aktorok száma is. A programok irányító posztjai a legtöbb esetben a regionális és a
helyi önkormányzatok kezében vannak, de jelent ős a fejlesztési társaságok, gazda-
sági kamarák szerepvállalása is.
A második jellemző sajátosság, hogy a rurális és a depressziós térségek fejlesztési
programjaiban az egyetemek és kutatóintézetek a pénzügyi szektorral és a magán-
vállalkozási szférával azonos gyakoriságú szerepl őkként jelennek meg, ami azt
bizonyítja, hogy a fejlesztési programok innovatív jelleg űek. Nem hagyhatjuk fi-
gyelmen kívül azt a tényt sem, hogy a fejlesztések felében a regionális önkormány-
zat játssza az irányító szerepet. E potenciális kulcsszerepl ő ma Magyarországon
nem alkalmas e feladat ellátására. Ezért is számolnunk kell azzal, hogy a partnerség
kiépítése a hazai viszonyok között nem kevés nehézséggel találja magát szemben.
A harmadik sajátosság az együttműködési tevékenységek sokszín űsége. A part-
nerség nem kizárólag finanszírozási együttműködés, hanem a területfejlesztés szé-
les skáláját (a továbbképzést ől a marketingen keresztül a tudományos—technológiai
parkok szervezéséig) felölel ő kooperáció. A fogadó térség típusának természetesen
ez esetben is meghatározó jelent ősége van.
A negyedik sajátosság az együttműködési hálózat elemei közötti kapcsolat szoros-
ságához kötődik. Bár a programok résztvev őit szoros háló köti össze (a program
valamennyi szerepl ője kapcsolatban áll egymással), azonban a tevékenységekt ől és
a tértípustól függ ően meghatározó partneri viszonyok is kirajzolódnak. A leggyako-
ribb együttműködések a helyi önkormányzatok—regioriális kormányok—egyéb helyi
szereplők együtteséhez kapcsolódnak.
A decentralizált regionális gazdaságfejlesztés eredményességének kulcskérdése a
helyi fejlesztések irányítása. A regionális és a helyi irányítási feltételeket a gazda-
sági növekedés és a szerkezeti átalakulás szükségleteihez kell igazítani. Hangsú-
lyossá válnak a területfejlesztésben közrem űködő szereplőket egybekapcsoló háló-
zatok, a közösségi és a magánszféra együttm űködését serkent ő mechanizmusok.
Megújulásra kényszerülnek a már m űködő intézmények, eltér ő megoldásokra van
szükség a különböz ő térségekben. B ővül a területi fejl ődést befolyásoló tevékeny-
ségek köre, a széles programkínálatból kell kiválasztani az adott térségnek legin-
kább megfelel ő fejlesztési tényez őket, partnereket keresni a program kivitelezé-
séhez és finanszírozásához.
Magyarországon a nemzeti fejlesztési stratégia programirányítási rendszerének
kidolgozásában a partnerség elvét — figyelembe véve a legkorszer űbb törekvéseket —
intézményesíteni kell. A decentralizált és a regionális orientációjú fejlesztési politi-
ka melletti elkötelezettséget a regionális m űködési programok finanszírozására
fordítható eszközök mértéke és felhasználásuk autonómiájának foka, illetve az ezt
Horváth Gyula:
Partnerség az Európai Unió regionális politikájában.
Tér és Társadalom, 14. 2000. 1. 11–26. p
TÉT XIV. évf. 2000 s 1 Partnerség az Európai Unió ... 25
kifejező irányítási forma bizonyítja a leginkább. Magyarország számára két út kí-
nálkozik: vagy a jelenlegi ír, portugál és görög megoldást követi, ahol a támogatá-
sok 4-20%-át rendelik közvetlen regionális illetékességi körbe, vagy a korszer ű
uniós alapelveket követve 30-50%-át utalja az ágazati programokkal azonos kom-
petenciájú regionális programok finanszírozására. A többszint ű irányítás feltételei
ez utóbbi esetben érvényesülhetnének, s ebben az esetben a mai források többszö-
röse jutna a magyar térszerkezet modernizálására. Ilyen döntést azonban csak er ős
regionális érdekérvényesítéssel lehet elérni. Ezért kellenek közjogi régiók Magyar-
országon.
Irodalom
Agenda 2000. For a Stronger and Wider Union. (1997) Brussels, European Commission.
Anderson, J.J. (1996) Germany and the Structural Funds: Unification leads to bifurcation. Cohesion
Policy and European Integration: Building Multi-Level Governance. — Hooghe, L. (ed.) Oxford, Ox-
ford University Press.163-194. o.
Bache, I. (1998) The Politics of European Union Regional Policy. Multi-Level Governance or Flexible
Gatekeeping? Sheffield, Sheffield Academic Press.
Bennett, R.J.—Krebs, G. (1991) Local Economic Development: Public—Private Partnership Initiatives in
Britain and Germany. London, Belhaven Press.
Bennett, R.J.—Krebs, G. (1994) Lócal economic development partnerships: an analysis of policy net-
works in EC-LEDA local employment development strategies. — Regional Studies. 2.119-140. o.
Caporaso, J.A.—Keeler, J.T.S. (1995) The European Union and regional integration theory. The State of
The European Union. Building a European Policy? — Rhodes, C.—Mazey, S. (eds.) Horlow, Longman.
29-62. o.
Community Structural Funds 1994-1999: Revisited Regulations and Comments. (1993) Brussels, EC.
Proposed Regulations Governing the Reform of the Structural Funds, 2000-2006. Preliminary version.
(1998) — Inforegio. 18. March.
First Report on Economic and Social Cohesion. (1996) Brussels, EC.
Guide to the Reform of the Community's Structural Funds. (1989) Brussels, EC.
Heinelt, H.—Smith, R. (eds.) (1996) Policy Networks and European Structural Funds. Aldershot, Avebury.
Hoffman, S. (1964) The European process at Atlantic crosspurposes. — Journal of Common Market Stu-
dies. 1.85-101. o.
Hoffman, S. (1966) Obstinater or obsolate? The fate of the Nation State and the case of Western Europe.
— Daedalus. 95.862-915. o.
Horváth Gy. (1998) Európai regionális politika. Budapest—Pécs, Dialóg Campus Kiadó.
The Impact of Structural Policies on Economic and Social Cohesion in the Union's, 1989-1999. (1996)
Brussels, EC. —RegionalDevopmntSudies.
The Impact of Structural Policies on Economic and Social Cohesion in the EU, 1989-1999. (1997)
26. Brussels, EC. —RegionalDevopmntSudies.
Jeffery, Ch. (ed.) (1997) The Regional Dimension of the European Union. Towards a Third Level in
Europe? London, Frank Cass.
Keating, M.—Jones, B. (eds.) (1985) Regions in the European Community. Farnborough, Saxon House.
Leonardi, R.—Nanetti, R.Y. (1982) L'istituzionalizzazione delle regioni in Italia. — Le Regioni. 6.1079—
1107. o.
Leonardi, R.—Nanetti, R.Y. (eds.) (1990) The Regions and European Integration: The Case of Emilia-
Romagna. London, Pinter.
Marin, B. (1990) Governance and Generalized Exchange: Self-Organizing Policy Networks in Action.
Frankfurt, Campus/Westview Press.
Marks, G.—Hooghe, L.—Blank, K. (1996) European integration from the 1980s: state-centric multi-level
governance. — Journal of Common Market Studies. 3.341-378. o.
Marks, G. (1996) Exploring and explaining variation in EU cohesion policy. Cohesion Policy and Euro-
pean Integration: Building Multi-Level Governance. — Hooghe, L. (ed.) Oxford, Oxford University
Press. 388-422. o.
Horváth Gyula:
Partnerség az Európai Unió regionális politikájában.
Tér és Társadalom, 14. 2000. 1. 11–26. p
26 Horváth Gyula TÉT XIV. évf. 2000 s 1
Mawson, J.—Martins, M.—Gibney, J. (1985) The development of the European Community Policy. Regions
in the European Community. — Keating, M.—Jones, B. (eds.) Famborough, Saxon House. 20-59. o.
Nanetti, R. (1996) EU cohesion and territorial restructuring in the Member States. Cohesion Policy and
European Integration: Building Multi-Level Governance. — Hooghe, L. (ed.) Oxford, Oxford Univer-
sity Press. 59-88. o.
Pearce, D.W. (ed.) (1986) Macmillan Dictionary of Modern Economics. London, Macmillan Press.
PARTNERSHIP IN THE REGIONAL POLICY
OF THE EUROPEAN UNION
GYULA HORVÁTH
This study will only examine the principle of partnership from the four reform
principles (concentration, programming, additionality and partnership) however the
principles of programming and additionality will be mentioned because of the very
strong interaction between them. Connecting more and more participants of re-
gional development to decision making and activating their contribution to financ-
ing has an influence on the integration mechanism. European integration obtains
the redefining of the competence and decision making between the different levels
of direction (supranational, national, subnational). The system of multilevel direc-
tion — the new participants, the regions, the local communities and other groups
interested in and participating in regional development — doesn't mean that national
government wouldn' t be the determinant institutions of European integration.
Nevertheless some statements of the intergovernmental approach have to be rede-
fined in the international relationships. The two functions of state — regulating the
institutions and orientating the political participants — are separating from each
other. The common formed standards and the activities of the operating of the in-
stitutions are strong limits for the political actors. G. Marks interprets the failing
position of the nation-state in the international and national policy is due to the
increase of central political actors. The protection of competence of the central
government no longer limits the aims of the elected party leaders have more roles in
decision making process. Several levels of structural decisions have been formed.
The distribution of the financial supports has been preceded by a long-winded pre-
paratory work. The system of support application has to be elaborated properly.
And finally the Common Development Framework adopted by the European
Commission for the implementing of operating programs has to be managed. There
is a need for close co-operation between the participating levels in the whole pro-
cess of structural programming. Local and regional actors have to contribute ac-
tively to the process of elaborating national development plans, which practically
means regional development planing in most EU members. Local actors have to
take an interest in the harmonization process of the development framework and the
elements of the contract between the national governments and European Commis-
sion. They have to express their opinion regarding the forming of the operating
programs and finally they have to participate in implementing and controlling of
operational programs.