Tér és Társadalom 13. évf. 1999/1-2. 129-141. p.
Tér és Társadalom XIII. évf. 1999 s 1-2: 129-159
KITEKINT Ő
A HATÁRMENTISÉG FEJLŐDÉSE ÉS AZ EURÓPAI
KOOPERATÍV GYAKORLAT
A fejlődés jelenlegi állása és a jöv őre vonatkozó ajánlások
(Development of Border and the European Co-operative
Experience)
ISOLDE ROCH — ASTRID ZIEGLER
A probléma felvetése
1999-ben a gazdasági és monetáris unióval az európai integrációs folyamathoz
vezető következő lépés is megvalósul a régiók közötti — látszólag figyelmen kívül
hagyott — eltérő gazdasági és szociális fejl ődés, valamint a regionális különbségek
ellenére. A régiók között jelent ősek az eltérések a gazdasági er ő és a foglalkoztatás
tekintetében. Az Európai Bizottság els ő kohéziós jelentése szerint 1983 és 1993
között a 25 legjobb régióban az egy főre jutó jövedelem 140%-ról 142%-ra (EU-
átlag=100), a 25 legszegényebb régióban pedig 53%-ról 55%-ra n őtt (Bericht über
den wirtschaftlichen... 1997). Ezzel egy időben azonban a leggazdagabb (1983:
184%, 1993: 189%) és a legszegényebb (1983: 39%, 1993: 37%) régiók közötti
különbség tovább er ősödött. 1983 és 1993 között a munkaer ő-piaci helyzet is je-
lentő s regionális különbségeket mutatott. A munkanélküliek munkaképes lakossá-
gon belüli aránya valamennyi — mind a leggazdagabb, mind a legszegényebb —
régióban megnőtt. A munkaerő -piaci számok 1993 után sem alakultak kielégít ően.
1997 elején Európában hivatalosan 18,1 millió ember volt munka nélkül, ez átlago-
san csaknem 11%-os munkanélküliségi rátát jelent. A munkanélküliek aránya a
luxemburgi 3,4%-os és a spanyol 21,6%-os értékek között ingadozik. A gazdasági
és szociális kohézió így egyre inkább a távoli jöv őbe nyúlik.
Az Európai Uniónak reagálnia kellett e negatív fejl ődésre. Első lépésként az
Amszterdami Szerz ő désbe beépítettek egy, a foglalkoztatásról szóló fejezetet. Ezzel
a lépéssel az EU a legmagasabb prioritást biztosította a foglalkoztatás-politika szá-
mára, céljául pedig egy koordinált foglalkoztatási stratégia kialakítását t űzte ki.
Második lépésként az Európai Tanács foglalkoztatási kérdésekr ől szóló luxemburgi
rendkívüli ülésén a közösségi politikát a foglalkoztatás szolgálatába állították, va-
lamint meghatározták az 1998-as évre vonatkozó irányelveket (EU-Nachrichten
1997). Ezek az irányelvek a vállalatalapítás, a foglalkoztatási és alkalmazkodási
képesség, valamint az egyenjogúság támogatására vonatkozó nem kötelez ő jellegű
célkitűzések.
Isolde Roch - Astrid Ziegler : A határmentiség fejlődése és az európai kooperatív gyakorlat
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/1-2. 129-141. p.
130 Kitekintő TÉT XIII. évf. 1999 s 1-2
Különösen a kistérségi szinteken mutatkozik meg egyre inkább az, hogy nem sze-
rencsés az elindított gazdasági uniós gyakorlatot valamennyi következményével
együtt átvenni, az ezzel párhuzamos szociálpolitikai hatásokat pedig elhanyagolni.
A negatív következmények különösen azokban az európai régiókban érezhet őek és
ragadhatóak meg az ott él ő emberek számára, amelyekben az eltér ő életfeltételek, a
különböző bér- és szociális színvonal, környezeti feltételek, különféle kultúrák,
nyelvek és életstílusok találkoznak, vagyis az EU tagországok és a nem tagországok
között található határ menti területeken.
A szóban forgó cikk hat határ menti területen végzett reprezentatív vizsgálat rövid
összefoglalása i . A cikk második részében a közös határ menti politika útját mutat-
juk be. Az EU határain belüli és kívüli kistérségek gazdaságfejlesztésének eddigi
tapasztalataiból kiindulva mérleget készítünk e folyamatról egy bizonyos id őtartam-
ra vonatkozólag a koncepciós keretek, a projektek átültetése, a projekt- és regionális
menedzsment, valamint a finanszírozási módok segítségével (harmadik rész). Ezt az
erősségek-gyengeségek jellemzése követi. Az eredmények bemutatása cselekvési
ajánlásokkal végz ődik, amelyeket a további európai integráció gondolatmenetébe
illesztünk (negyedik rész).
A határmentiség közösségi problémája
A határ menti területek fejl ődése és a határokon átnyúló kooperációk formái egy
ideje tudományos és politikai érdekek irányába mozdulnak. Egyre nyilvánvalóbbá
válik, hogy a határ menti térségek az európai kohézió összeköt ő elemei. E térségek-
ben szerzett tapasztalatok alapján már vonhatunk le arra vonatkozó következtetése-
ket, hogy sikerülhet-e és milyen módon a további európai integráció, a gazdasági és
szociális kohézió.
Sok határ menti térség gazdasági jelent őségére visszatekintve, megállapítható,
hogy azok a tagországok kevésbé gazdaságosan fejl ődő, perifériális területeihez
tartoztak. Az EU bels ő határainak megszűntetése a bels ő piac megvalósításával e
régiók nagy részét (pl. a német—holland vagy a német—francia határon fekv ő régiók)
kimozdította peremhelyzetéb ől. Az Unió bels ő piacának megteremtése el őtt a regio-
nális és a központi munkaerő -piacok az országhatároknál végz ődtek. 1992 óta a
népesség területi átrendez ődése figyelhető meg a határ menti térségekben, ami
rövid távon nem jelent meghatározó változást. Hosszú távon azonban azzal lehet
számolni, hogy az új összefonódások igazodnak a területi adottságokhoz. Az infra-
struktúra kiépítésénél érvényesül ő politikai stratégiák (pl. nagy- és kistérségek út-
vonalhálózata, ÖPNV-k), valamint a politikai szükségletek — amelyek a gazdasági-
lag meghatározott Európát egy szociális unión keresztül támogatják — közvetlenül
ebből vezethetők le.
Az Európai Unió határ menti térségeinek kiinduló helyzete relatíve kedvez őbb
más európai régiókkal szemben. A tagországok és az Európai Bizottság egy ideje
már felismerték, hogy az európai határ menti régiók sikeres regionális fejl ődése
jelenti a kulcsot az egységes Európához, noha az egységes, határokon átnyúló
Isolde Roch - Astrid Ziegler : A határmentiség fejlődése és az európai kooperatív gyakorlat
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/1-2. 129-141. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s 1-2 Kitekint ő 131
együttműködés gyakorlata még messze van. Azonban már tettek különböz ő lépése-
ket a határokon átnyúló regionális fejl ődés terén, ezek pragmatikus szempontból a
projektekkel kapcsolatos tevékenységekt ől a politikai engedményekig mind a
határmenti régiók javát szolgálják.
Egyrészt az EU egyes tagországai, másrészt az Európai Bizottság is dolg őzott ki a
határ menti térségek fejl ődésére vonatkozó koncepciókat. A sokféle országprogram
mellett különösen az „Európa 2000+" c. dokumentum és az Európai Területfejlesz-
tési Koncepció tervezete (EUREK) 2 kínálja az európai térstruktúra fenntartható
fejlő déséhez szükséges összehangolt közös fellépés legfontosabb szempontjait. Az
e dokumentumokban felvetett aktuális és els ődleges cselekvési szükségletek a kö-
vetkezők: a politika területének jobb koordinálása, a kis- és közepes vállalatok
támogatása, a szociális—gazdasági struktúra stabilizálása, a migrációs áramlás meg-
fékezése, a közlekedési infrastruktúra térségi megszervezése, valamint a területtel
való takarékos bánásmód. Tulajdonképpen arról van szó, hogy a közösen meghatá-
rozott célokat megfelel ő stratégiákkal, struktúrákkal és finanszírozási lehet őségek-
kel átültessék az európai térségekbe. Ebben az összefüggésben a határ menti régiók
konkrét tapasztalatokat közvetítenek az országhatárokon átnyúló együttm űködések
terén, és az európai élet- és gazdasági tér kialakításához és használatához vezet ő út
kísérleti alanyainak és éllovasainak bizonyulnak.
A határ menti területekre vonatkozó európai politika mindenekel őtt azt kísérli
meg, hogy létrehozza az országok közötti kohéziót. Az 1988-es Maastrichti Szerz ő-
dés óta kristályosodik ki egy olyan területpolitikai eszköztár, amely nemcsak a
határokon átnyúló gazdasági, ökológiai és szociális problémák megoldását támo-
gatja, hanem intézményesítette a határokon átnyúló kooperációkat 3 . Ez az intézmé-
nyesítési folyamat állami szint ű bilaterális illetve multilaterális szakbizottságok
(kormánybizottságok) létrejöttéhez és olyan területi testületek fél-formális egyesü-
léseinek alapításához vezetett, mint pl. az eurégió. Jelenleg több mint 60 grémium
működik az Európai Unió határain kívül és belül, e testületek a különböz ő politikai
szintek képvisel ő it éppúgy összefogják, mint ahogy a szövetségeket, a szakszerve-
zeteket, a munkaadókat, a tudósokat és az érdekelt polgárokat.
A kormánybizottságok az országok közötti párbeszédet az eljárásokra, az el őírá-
sokra és a kooperációs gyakorlatra vonatkozó határozatokkal er ősítik. Elvileg ezek
a testületek tanácsadó fórumok döntési hatáskör nélkül. A legmagasabb szint ű nem-
zeti szakosztályok képvisel ő szerveként azonban cselekvési ajánlások, illetve a
problémákra vonatkozó kooperációs megállapodások segítségével mégis befolyá-
solhatják az állami döntéshozatalt. A kormánybizottságokkal kapcsolatban gyakran
alakulnak különböző bizottságok, amelyek az országok közötti együttm űködés
konkrét kérdéseivel vagy részszempontjaival foglalkoznak. E bizottságok feladata,
hogy a lokális és regionális kooperációra vonatkozóan meghatározzák egy föléren-
delt, határon átnyúló regionális- és területrendezési politika irányelveit, valamint
gazdasági, ökológiai, kulturális és szociális szempontból javítsák, illetve kiépítsék
az azzal kapcsolatos összefonódásokat. A bilaterális illetve multilaterális kormány-
bizottságok összetétele nincs egységesen szabályozva. A résztvev ő országok szá-
Isolde Roch - Astrid Ziegler : A határmentiség fejlődése és az európai kooperatív gyakorlat
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/1-2. 129-141. p.
132 Kitekint ő TÉT XIII. évf. 1999 s 1-2
mára nemzeti alkotmányjogi és más jogi keretek határozzák meg azt, hogy a nem-
zeti szint alatti igazgatási síkok milyen szerepet töltenek be a bizottságok munkájá-
ban. Mindenképpen hangsúlyozni kell, hogy a nemzeti és a nemzeti szint alatti
hatóságok ezen intézmények segítségével kommunikálnak egymással és m űködnek
együtt a határon átnyúló regionális tervezés kérdéseiben.
Ezzel szemben az eurégiót egy célorientált és hatékony tervezési együttm űködés
magjának tekintik, amely alkalmas arra, hogy támogatási lehet őségek segítségével a
koncepció átültetésének területén létrehozza a rendszerpolitikai prioritásokkal kap-
csolatos konszenzust. A határon átnyúló együttm űködés helyi formáit tematikus és
szervezeti sokoldalúság jellemzi. Ezek többek között a laza munkacsoportok, a
polgármesteri találkozók, a városok közötti partnerkapcsolatok, valamint a szövet-
ségek és egyesületek kezdeményezéseinek 4 alakját ölthetik magukra.
Az Európai Közösség strukturális alapjának 1988-as alapvet ő reformjával nőtt
meg erőteljesebben a határ menti térségek együttm űködés iránti kötelezettsége,
különösen az INTERREG 5 közösségi kezdeményezés megteremtése tette intenzí-
vebbé a határon átnyúló kapcsolatokat. Az INTERREG-hez el őször a határ menti
együttműködések pénzügyi támogatása kapcsolódott, aminek következtében e prog-
ram az elmúlt id őszakban a közösségi, határon átnyúló fejl ődés érdekében különle-
ges jelentőségre tett szert.
Néhány éve ezzel egyidej űleg az Európai Unió már nemcsak a tagországok határ
menti területeire korlátozódik. A növekv ő integrációs folyamatban egyre fontosabb
lesz a harmadik országokkal és egyes részterületeikkel — mindenekel őtt a közép- és
kelet-európai országokkal és határ menti térségeikkel, valamint a Földközi-tengerrel
szomszédos államokkal — való transznacionális és interregionális együttm űködés.
Az EU tervezett keleti b ővítését tekintve mindenekel őtt a közép- és kelet-európai
határ menti térségek foglalnának el kulcspozíciót a „kib ővített" európai integrációs
folyamatban (Agenda... 1997).
Összegzésképpen megállapítható, hogy már nemzeti kontextusban is nehéz egy
vertikálisan és horizontálisan meghatározott stratégia átvétele, melynek az európai
térségben még nehezebbek a feltételei. A feltételek függnek a résztvev ő szerepl ők
azon képességétől, hogy a meglevő pénzügyi és intézményi formákat hatékonyan
tudják-e kihasználni, koordinálni, valamint az államok közötti érdekkonfliktusokat
csökkenteni.
Regionális fejlődés az Európai Unió belső és küls ő határai mentén
A) A régiók koncepcionális fejl ődésének formái
Az EU belső és külső határainak regionális fejl ődése ún. területi fejlesztési tervek-
re6 támaszkodik, amelyek a határon átnyúló együttm űködések koncepcionális kere-
teit alkotják. A vizsgálatban a fejlesztési tervezetek két különböz ő módját határoz-
zuk meg (1. ábra).
Isolde Roch - Astrid Ziegler : A határmentiség fejlődése és az európai kooperatív gyakorlat
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/1-2. 129-141. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s 1-2 Kitekintő 133
1. ÁBRA
A határmenti területek fejlesztésének folyamata az EU bels ő és küls ő határain
(Development Process of Internal and External Border Regions of the
I. lépés 2. lépés 3. lépés Jelenlegi
fejlődési szint
I. út Az egyes
Kapcsolat- A fejlesztési
Az EU
belső
felvétel
Projektmunka
—s koncepciók
tevékenységek
egységbe
kidolgozása
határai fogása (közös
„tető" építése)
2. út A projekt-
Kapcsolat- A fejlesztési
Az EU
felvétel
--> koncepciók
--> Projektmunka munka meg-
külső védi a közös
kidolgozása
határai „tetőt"
Forrás: saját szerkesztés.
A kis lépések útja
Ez az eljárás a kapcsolatfelvétel, a bizalom létrejöttér ől és a határ menti térség
akut problémáinak legy őzésére vonatkozó intézkedésekr ől szóló megállapodás
sorrendjével jellemezhet ő. Az együttműködés e már viszonylag magas szintjén a
fejlesztési koncepció, illetve a szakmai fejlesztési stratégiák elkészítésér ől intézke-
dések formájában állapodnak meg. Ez az út lerombolja az EU bels ő határain lévő
közel 25 éves kooperációs gyakorlatot. A megtett hosszú út után ahhoz a felisme-
réshez vezet e gyakorlat, hogy a rendezett, célirányos eljárás egy térségi rendezési
koncepció alapján lesz értelmes és kifizet ődő, tekintettel például az INTERREG
támogatási módokra.
A koncepcionális „ előre gondolkodás" útja
A kapcsolatfelvétel és az els ő bizalomkeltő aktivitások után a közös célokat az
erősségek-gyengeségek elemzése alapján egy fejlesztési koncepció keretében hatá-
rozzák meg. Ezután harmadik lépésben részleges szakorintált (modell) projekteket
vesznek át, amelyekt ől szinergiahatást várnak. E típusnál nagy szerepet játszik a
határ menti lakosság aktivitása, akik ezt rendszerint el is várják. Ez az út jellemzi az
EU külső határai mentén folyó gyakorlatot.
A második út előnyei az elsővel szemben félreismerhetetlenek. A második típusba
tartozó gyakorlat a lakosság széles kör ű támogatásával számolhat. A lakosság be-
vonása és az együttműködés lehetősége által az emberek jobban tudnak azonosulni
a határmentiséggel.
Valamennyi határ menti régióra érvényes, hogy az EU értelmezésében a tagor-
szágok illetve a szövetségi államok az illetékesek a határokon átnyúló feladatokban.
A területi képvisel ők részt vesznek, illetve bevonják őket a koncepció elkészítésébe.
Isolde Roch - Astrid Ziegler : A határmentiség fejlődése és az európai kooperatív gyakorlat
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/1-2. 129-141. p.
134 Kitekint ő TÉT XIII. évf. 1999 s 1-2
Eredetileg e testületek aláírásukkal nem kötelezik magukat a célok átvételére, de a
régióban való önálló koordinációs tevékenységre sem jogosultak. Ezért rendkívül
fáradságosak és a határon átnyúló regionális fejl ődés tekintetében kevésbé hatéko-
nyak az eurégiók hivatalok és térségek közötti koordinációra irányuló törekvései.
Ha a területi szerepl ők e fáradozásait az országok hivatalai nem támogatják, akkor
azok gyakran sikertelenek lesznek.
Ez a hiányosság nagyon el őnytelen, mivel a területrendezéssel kapcsolatos fej-
lesztési koncepciókban a szakmailag átfogó feladatok gyakran prioritásként szere-
pelnek, azonban a sz űken vett hivatali illetékesség miatt a szakmailag átfogó célki-
tűzések közepette nem ültethet ők át. A kiemelt részprojekteket orientálni kell a
mindenkori támogatási irányelvekhez, ennek következtében az ágazatok közötti
fejlesztési cél nem teljes egészében kerül támogatásra.
B) A projektmunka, mint a fejl ődés impulzusa
A fejlesztési koncepciók összeállításánál abból indultak ki, hogy a megfogalma-
zott intézkedések — a határ menti régiók politikai véleményalkotásának eredménye-
ként — elfogadják a feltárt cselekvési szükségleteket, és aktívan el ősegíthetik a fej-
lesztési elképzelések átvételét. Ez az elvárás azt feltételezi, hogy a szakmai intézke-
dési csomagok a konszenzus létrejöttének folyamatában a régió és az illetékes or-
szágos szervek akaratnyilvánításává lépnek el ő. Ez egyrészt azt 'is jelenti, hogy a
régióban és az érintett szakhivatalok által hozott intézkedéseket szakmailag sajátos
célkitű zéseken és a mindenkori támogatási módokon keresztül aktívan segítik, más-
részt, hogy az intézkedések gy űjteményét rövid, illetve közép távú cselekvési prog-
ramként fogják fel. Emellett az egyes projekteket mozaikköveknek kell tekinteni,
amelyek illeszkednek a fejlesztési célokhoz és támogatják a koncepciót.
A cselekvési szükségletek tekintetében különbséget kell tenni az EU küls ő és bel-
ső határai között, ez szoros kapcsolatban áll a szociális—gazdasági jellemz őkkel. A
keleti külső határok mentén el őször a műszaki infrastruktúra fejlesztésével a gazda-
ság fejlődésének alapját teremtik meg, a bels ő határok mentén viszont a gazdaság
erő sítésére, valamint a szociális infrastruktúra kiépítésére és további fejlesztésére
koncentrálnak. A keleti küls ő határok menti területeken sok, a m űszaki infrastruktú-
ra fejlesztésére irányuló nagyobb, több régióra kiterjed ő projektek megvalósulását
az országok cselekv őkészsége segíti el ő az EU támogatása nélkül. Ez egyrészt azt
mutatja, hogy az országok felismerik a cselekvési szükségleteket és reagálnak azok-
ra, másrészt utal arra a közöttük lév ő, határ menti régiókkal kapcsolatos együttm ű-
ködésre, amely a kedvez ő keretfeltételek kialakítására vonatkozik.
A projektmunkán belüli eljárások módjai és motivációi a következ őképpen jelle-
mezhetők:
— A sürget ő cselekvési szükségletek megvalósítása oly módon, hogy az a határ
menti lakosság számára közvetlen, kiszámítható haszonnal járjon.
A szükséges intézkedések felismerése és megfogalmazása után utakat keresnek
azok megvalósításához, és pénzügyi támogatásokat pályáznak meg. Ez a forma
jellemzi a határon átnyúló kooperáció els ő generációját. A kommunikáció meg-
Isolde Roch - Astrid Ziegler : A határmentiség fejlődése és az európai kooperatív gyakorlat
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/1-2. 129-141. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s 1-2 Kitekint ő 135
könnyítése határátkel ők nyitásával és a határon átnyúló vízellátási- és szenny-
vízkezelési intézkedések említhetők példaként.
— A kapcsolatok ápolására és a bizalom kialakítására vonatkozó konszenzuské-
pes és áttekinthetőfeladatokról szóló megállapodás.
Az intézkedések a határmenti régiók kulturális, sport- és egyéb hagyományaira
épülnek, és a kapcsolatápolás új formáit alapozzák meg, melyek számára igaz-
gatási keretet, illetve átfogó struktúrát alakítanak ki. E kapcsolati formát a ha-
tár menti kooperációk els ő szakaszában honosították meg és a határszomszé-
dok együttélésének nélkülözhetetlen alkotórészévé vált. Példaként a közös
gyermekünnepek, a sport- és zenei rendezvények említhet ők meg.
— A már megkezdett, sürg ős tevékenységek szükségessé teszik a megvalósítás to-
vábbi keretfeltételeinek kialakítását.
Ez a forma a határ menti térségekben jellemz ő, elfogadott, meggyökeresedett
intézkedésekhez tartozik. Ezek rendszerint egyes személyek általi kezdemé-
nyezések, melyek pénzügyi vagy jogi okok miatt informális munkával nem
folytathatók tovább, illetve meghiúsulással fenyegetnek. A határon átnyúló
együttmű ködés második és harmadik szakaszában a cselekvési szükségletek
szisztematikus kidolgozásával keresik a szerepl ők a folytatás és a min őségi
továbbfejl ődés lehetőségeit. Az egészségvédelem terén történ ő együttműködé-
sek, továbbá a határon átnyúló táj gondozás és m űemlékvédelmi tevékenysé-
gek szolgálhatnak példaként.
— A határ menti térség közös, célorientált fejlesztésének terve.
Ezek az intézkedések a határ menti lakosság táguló életterére hatással lév ő kö-
zép távú tervekre vonatkoznak. Az együttm űködés haladó tapasztalataira
épülnek és szakspecifikus, valamint területrendezési cselekvési szükségletek-
nek számítanak. Ezeket az intézkedéseket rendszerint az országok kezdemé-
nyezik és kísérik, de igénylik a helyi szerepl ők közreműködését is. Ez a forma
jellemzi a határmenti projektek második és harmadik generációját. Példákat a
vidékfejlesztés, a turisztikai koncepciók és a várostervezés területén, valamint
a közös közlekedési szövetségeknél találhatunk. Meg kell jegyeznünk, hogy az
effajta intézkedések lakossági haszna nem érezhet ő azonnal, és azt az ismere-
tek bővülésének kell megelőznie.
— A felkínált támogatási lehet őségekre reagáló intézkedések.
E típusra rendszerint nem jellemz ő az azonnali cselekvési szükséglet. A ren-
delkezésre álló támogatás kihasználásával olyan el őzetes teljesítésre kell töre-
kedni, amely beilleszthet ő egy késő bbi cselekvési koncepcióba.
Összegzésül megállapítható, hogy a határmenti régiók er ősségeinek-gyenge-
ségeinek elemzésénél bemutatott cselekvési szükségletek a projektek megvalósítá-
sában nem meggyőző en tükröző dnek vissza. Ez azt sejteti, hogy a menedzsment
minő sége mellett a speciális programok támogatási célokhoz való alkalmazkodási
képessége is közvetlen kapcsolatban áll a projekt eredményességével. A szerepl ők
szempontjából ez sajnálatos, mert nélkülözi a cselekvési szükségletek kielégítésé-
Isolde Roch - Astrid Ziegler : A határmentiség fejlődése és az európai kooperatív gyakorlat
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/1-2. 129-141. p.
136 Kitekint ő TÉT XIII. évf. 1999 s 1-2
nek egyenes útját. Amennyiben a határ menti régiók szerepl ői a sajátos cselekvési
célokat magukévá teszik, és azokat kedvez ő előfeltételek esetén offenzív projekt-
vagy tervezési munkával át tudják ültetni, a koncepciók megvalósításának nincs
helyrehozhatatlan hiányossága. Ez tolerálható, amennyiben nem a közösen megál-
lapított területhasznosítás fejl ődésének feltételeit érinti, melyeket a bemutatott in-
tézkedések akadályoznak, vagy megkérd őjeleznek. Ezért a projektek megvalósítá-
sának és az emberek közötti kapcsolatok alakulásának vélhet ő eredményeivel a
határ menti együttm űködések időközben bekövetkezett dinamikus fejl ődése ellené-
re arra kell rámutatni, hogy a tevékenységek elaprózása szem el ől téveszti a kon-
cepció célkitűzéseit, illetve a szinergiahatásokat, végül pedig a pénzeszközök elfe-
csérlésével jár.
C) A határ menti munka pénzügyi eszköztára
A határon átnyúló együttm űködések pénzügyi támogatása Európán belül külön-
böző. Attól függően, hogy az adott részrégió EU tagországban vagy valamelyik
közép- vagy kelet-európai országban található, különösen a határon átnyúló koope-
rációk pénzügyi lehetőségei eltérőek. A finanszírozás módjait tekintve a határ menti
együttműködések négy csoportba oszthatók:
— EU tagországok közötti kooperációk (p1. Németország és Franciaország, vagy
Németország és Hollandia között),
— egy EU tagország és egy nyugat-európai nem unióbeli ország közötti együtt-
működés (pl. Németország és Svájc között),
— egy EU tagország és egy közép- vagy kelet-európai nem EU tagállam közötti
kooperáció (pl. Németország és Lengyelország, vagy Németország és Csehor-
szág között),
— a nem EU tagállamok közötti együttm űködések (pl. Szlovákia és Lengyelor-
szág között).
E csoportoknak különböz ő lehetőségeik vannak a határon átnyúló projektek finan-
szírozását illet ően, mivel az együttm űködések támogatására szolgáló eszközöket
nem lehet mindenütt felhasználni. Például az INTERREG program támogatása
valamennyi európai régió számára rendelkezésre áll, a PHARE-eszközök pedig a
kelet-közép-európai országok hasznára válnak.
Az Európai Unió egyrészt az INTERREG II, másrészt a PHARE (PHARE CBC)
programokon keresztül nyújt pénzügyi támogatást a bels ő- és külső határok menti
együttműködések számára. Jellegénél fogva az INTERREG program az EU belpoli-
tikájához, a PHARE-program a külpolitikájához tartozik, az el őbbi célja, hogy
különösen a határ menti együttm űködések pénzügyi támogatásával folytassa az
európai integrációs folyamatot, az utóbbi célja pedig, hogy közelítse a kelet-közép-
európai államokat az Unióhoz (Sitte Ziegler 1994).
—
A támogatási eszközök eltér ő felhasználása és a különböz ő támogatási programok
más-más összetétele miatt az átültetési akadályok nagy száma lép fel. Például az
EU tagországok közötti, határ menti együttm űködések fő finanszírozási forrásánál —
az INTERREG programnál — jelenleg az EU által támogatott projektekhez való,
Isolde Roch - Astrid Ziegler : A határmentiség fejlődése és az európai kooperatív gyakorlat
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/1-2. 129-141. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s 1-2 Kitekint ő 137
kötelezően elő írt hozzájárulás a legfontosabb probléma, ennek köszönhet ően a
kiegészítő pénzügyi források keresése áll az el őtérben. A gyakorlatban végs ő soron
sok állami és nem állami szerv jöhet szóba a határokon átnyúló projektek regioná-
lis, illetve nemzeti hányadának finanszírozására. Az adományozó személye rend-
szerint a támogatásra vonatkozó projekt jellegét ől függ. A finanszírozásban többek
között községek, városok, járások, térségek, szövetségi államok, szövetségek, gaz-
dasági szervezetek, valamint alapítványok vesznek részt. Németország esetében
nincsenek megfelel ő országos/szövetségi programok a nemzeti/regionális hozzájá-
rulás biztosítására. A nyugat-német határ menti régiók projektjeire irányuló eszkö-
zök különböző támogatási formákból származnak: tanulmányi-és kutatási munkák
tételeib ől, a határ menti projektek számára elkülönített tételekb ől, valamint az inf-
rastrukturális projektek esetében az egyes szakminisztériumok költségvetéséb ől'.
A határ menti projektek finanszírozásánál fellép ő jelenlegi fejlődési akadályok
inkább a jelenben, mint a múltban gyökereznek. Az állam jelenlegi, következetes
megszorító politikája miatt különösen a határon átnyúló projektek vannak kitéve
jelentős költségvetési csökkentéseknek.
Az EU tagállamok és a közép- és kelet-európai országok közötti együttm űködések
terén az INTERREG és a PHARE támogatási módozatok közötti koordináció jelenti
a fő problémát. A PHARE program Közép- és Kelet-Európa átfogó támogatásának
integráns része. Az Európai Bizottság Regionális Politikai F őigazgatósága (GD
XVI) illetékes az INTERREG II programmal kapcsolatos ügyekben, a PHARE
CBC programot pedig a Külkapcsolatokért Felel ős Főigazgatóság (GD I) koordi-
nálja. A koncepcióban megfogalmazott problémák mind regionális, mind nemzeti
szinten előreprogramozottak: a CBC menedzsmentje er ősen kapcsolódik a PHARE
programok nemzeti struktúrájának központi menedzsmentjéhez, az INTERREG
menedzsmentjébe viszont bevonják a regionális és helyi szerepl őket is (pl. Német-
országban).
Az EU tagállamok és a nem uniós országok közötti, határ menti projektek finan-
szírozásának nehézségei az INTERREG II és a PHARE CBC eltér ő szerkezetéb ől
és irányelveib ől adódnak.
A különbségeket három csoportba sorolhatjuk:
1) A programok eltér ő időtartama
Az INTERREG közepes időtartamú, több évre szóló program (az aktuális tá-
mogatási periódus 1994-től 1999-ig tart), melynek a mindenkori határ menti
térségre vonatkozó el őzetesen rögzített pénzügyi kerete van. A PHARE CBC
ezzel szemben egy éves program, amelyet évente újra kell tárgyalni.
2) Különböz ő döntési utak és testületek
Az INTERREG esetében a támogatandó projektekr ől szóló döntéseket operatív
programok alapján hozzák, amelyek a régiók és az Európai Bizottság közötti
tárgyalások eredményei. Az adott operatív programot helyi irányító bizottság
veszi át és kíséri tovább. A PHARE CBC program a Brüsszelben székel ő
PHARE-igazgatósági Bizottság irányítása alá tartozik.
Isolde Roch - Astrid Ziegler : A határmentiség fejlődése és az európai kooperatív gyakorlat
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/1-2. 129-141. p.
138 Kitekint ő TÉT XIII. évf. 1999 s 1-2
3) Különböz ő döntési időtartamok
A kérelem beadásától a projekthez való végleges hozzájárulásig és a megvaló-
sításig terjedő időtartamot tekintve lényeges különbségek vannak a két támo-
gatási program között. Az INTERREG keretein belül a kérelem beterjesztését ől
az engedélyezésig legkedvez őbb esetben három hónap telik el, a PHARE CBC
által finanszírozott projektek esetében az el őírt időtartam másfél évig terjed. A
leírtakból megállapítható, hogy az INTERREG vagy a PHARE CBC által tá-
mogatott projektek esetében a hozzájárulás és a megvalósítás között a legked-
vezőtlenebb esetben több év is eltelhet.
Az Európai Bizottság a nem EU tagországok — különösen a közép- és kelet-
európai országok, valamint a Szovjetunió utódállamainak — határ menti kooperációi
számára számtalan lehetőséget teremtett a határon átnyúló projektek anyagi támo-
gatására. Ennek eszköztára a TACIS program mellett határon átnyúló alapokat és
kisebb programokat foglal magába, amelyeknek mennyiségi terjedelmüknél fogva
alig, vagy csupán csekély mértékben van jelent ősége az Európai Unió költségveté-
sére. A határ menti régiókban gy űjtött tapasztalatok azt mutatják, hogy ez idáig a
határon átnyúló együttműködéseknek küls ő pénzügyi támogatás nélkül kellett m ű-
ködniük. Az együttműködéseket mindenekelőtt a községek és a vállalatok közötti
belső kooperációk támogatták. Az elindított projekteket túlnyomó részben a részt-
vevők finanszírozták. A pénzeszközök elosztásáról — beleértve a határ menti térsé-
gekre vonatkozó forrásokat is — nemzeti—állami szinten döntenek. Ott történik a
tartalmi prioritások területi szintt ől független meghatározása.
D) A határ menti kooperációk sikerei és akadályai
A vizsgálat a határ menti térségek fejl ődési sikerei és sikertelenségei okainak so-
rozatát tárta fel. Összefoglalóan azt a pozitívumot lehet megállapítani, hogy a sike-
res határ menti politikához olyan aktív szerepl őkre van szükség, akiket nagy sze-
mélyes erőbedobás, a fejl ődési folyamat iránti érzékenység illetve beleérz ő képes-
ség, motivációs készség, valamint a célok megvalósítása melletti kitartás jellemez.
A sikeres aktorok további ismérvei a szakmai kompetencia, a szavahihet őség és a
meggyőző erő. Ebből kifolyólag szükséges a határszomszédok közötti jó kétoldalú
kapcsolat, illetve a szomszédos országok közvetlen partnereivel való folyamatos
együttm űködés. Ezenkívül fontos, hogy magában a határ menti térségben és a régi-
óban is nagy fokú közérdekl ődés kísérje e folyamatot. Ezt a média jelenlétével, a
sajtó bevonásával lehet segíteni. El őnyös az is, ha a határ menti régió szerepl ői
együttműködnek az európai vezet ő testületekkel, mivel így biztosítható az adott
térség és az Európai Bizottság közötti információáramlás. Ezáltal a régió képvisel ői
aktuális információkkal dolgozhatnak, és tájékozódhatnak a régiókat érint ő — pl.
támogatási módokra, vagy fejlesztési célokra vonatkozó — változásokról.
A sikeresség említett kritériumai állnak szemben a projektek megvalósítását aka-
dályozó következő tényezőkkel: a részterületek szociális—gazdasági struktúrájában
meglévő nagy eltérések megnehezítik az egyenjogúságon alapuló partnerségi
együttműködést. A cselekvési szükségleteket tekintve a határmenti területek fejl ő-
Isolde Roch - Astrid Ziegler : A határmentiség fejlődése és az európai kooperatív gyakorlat
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/1-2. 129-141. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s 1-2 Kitekint ő 139
désében, a prioritások meghatározásában és a pénzeszközök felhasználásában kü-
lönböző érdekek fogalmazódnak meg. Az eltér ő jogi rendszerek, a politikai és igaz-
gatástechnikai aszimmetriák, valamint a politikai és kulturális különbségek akadá-
lyozzák az együttm űködést és egymás megértését. Az operatív, mindenekel őtt a
szakmai és igazgatástechnikai feladatokat tekintve hátrányosak az eltér ő és gyakran
változó országos és községi szintű hatáskörök, valamint a szakmai és helyi önzések.
A pszichológiai korlátok, a történelmileg kialakult félreértések éppúgy megterhelik
a partnerségi kapcsolatokat, mint a politikai bizonytalanságok a projektmunka során
kialakított pénzügyi szabályozásokat, vagy a politikai megkötések a gazdaság fej-
lesztését. A bürokratikus, komplikált kérelmezés id őbeli elhúzódása, valamint az
INTERREG és a PHARE programok egymástól elkülönült engedélyezési eljárása a
közös projektek esetében megnehezítik a stratégiai és id őben áttekinthető projekt-
fejlesztést. A határ menti régió menedzsmentjének tapasztalati hiányosságai és a
szakmai koordinációs feladatok elégtelen kompetenciája a feladatkör újszer űségé-
ből és a támogatási módok sokrét űségéből fakadnak, azonban azt el kell ismerni,
hogy gyors „beletanulás" és megfontolt cselekvés jellemzi a szerepl őket. Az
INTERREG és a PHARE programok említett finanszírozási akadályaihoz a határ
menti régiók egyes területein információs és nyelvi nehézségek is társulhatnak.
A határ menti területi politika továbbfejlesztését el ősegítő szempontok
A közös határ menti fejl ődés forduló- és súlypontja a szakmailag átfogó fejlesztési
koncepciók kidolgozása. E dokumentumok adják a cselekvési szükségletek helyes
felismeréséhez és a stratégia követéséhez az alapot. Ebben az összefüggésben kett ős
eljárás ajánlott. A vertikális orientáció során közép és hosszú távú célokat t űznek ki.
A horizontális orientáció a sürg ősség, a cselekvési szükségletek, a kezdeményezés,
a várt szinergiahatások, a megvalósíthatóság és politikai hatékonyság elveinek meg-
felelő projektcsoportokat dolgoznak ki, amelyek a kit űzött célokat lépcs őzetes prog-
ramként valósítják meg. Ez az eljárás biztosítja az integrált fejlesztési program
megvalósítását, dinamikus továbbfejlesztését illetve aktualizálását is.
A vizsgálatból a következ ő ajánlások vezethet ők le:
1) A regionális erők meger ősítése
A regionális szint azáltal er ősíthető, hogy az eurégiók, mint a határ menti koope-
rációk intézményei sokkal jobban kihasználják a határon átnyúló tervezés és re-
gionális fejlesztés informális együttm űködési módjait, és kiépítik az erre vonat-
kozó szükségleteiket. Tervezési dialógust és folyamatot kell kialakítani a köz-
ségi és regionális hatóságokkal, kutató intézményekkel, gazdasági és szociális
partnerekkel, valamint a határ menti régió valamennyi érdekelt szerepl őjével.
Ehhez a már meglév ő, határon átnyúló hálózatokat tovább lehet fejleszteni egy
sokkal kötetlenebb tervezési fórummá. Az informális struktúrák csak a speciá-
lis szakmai együttműködésekben érthet ők meg.
Isolde Roch - Astrid Ziegler : A határmentiség fejlődése és az európai kooperatív gyakorlat
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/1-2. 129-141. p.
140 Kitekint ő TÉT XIII. évf. 1999 s 1-2
2) A szektorális célok jobb koordinálása a határ menti térségek jogi és intézmé-
nyi hatáskörének segítségével
A fejlesztési koncepciók és a szakmailag átfogó projektek megvalósításához
erősíteni kell a koordinációt. Ez el őrevetíti, hogy a határ menti térség vala-
mennyi aktora „egyet akar", felismerik, és figyelembe veszik a regionális
szükségleteket és lehet őségeket. A szakmai és az állami önzést alá kell rendel-
ni a határ menti régiók céljainak. Jelenleg azonban az eurégiók nem tudják el-
látni ezt a szerepet, mivel sem az ország egy részére, sem a határ menti régióra
nézve nem rendelkeznek a szükséges jogi és intézményi hatáskörrel. Ezt a
legtöbb határ menti régióban még az is súlyosbítja, hogy az adott országon
belül az egyes területek különböz ő hatáskörökkel, igazgatási struktúrával és
fennhatósággal rendelkeznek. Ezenkívül a határ menti térségek fejlesztésére
vonatkozó szakmailag átfogó koordináció országos szinten szervez ődik, tehát
messze a tulajdonképpeni történésekt ől. Ezért a határ menti képviselet segítsé-
gével szükséges a határ menti területek jogi és intézményi kompetenciájának
kialakítása. A konkrét megvalósításról, valamint az állami és regionális képvi-
selő k bevonásáról az állami szuverenitási keretek figyelembevételével kell
megállapodni.
3) A programok menedzselése a régiók segítségével
Magának a régiónak is meg kell kapnia a programok kíséretére és a projektek
átültetésére, vagyis a határ menti térség egész programmenedzsmentjére vo-
natkozó hatáskört. Ez a lépés csak az állami hivatalok jogi kereteinek megfe-
lelő bevonásával vihető végbe, és lehet hatékony. A tervezési fórumnak a PR-
tevékenység feladatait is fel kell vállalni. A határ menti térség lakosságát egy
célzott PR-tevékenységgel kell tájékoztatni a fórum munkájáról és a kezdemé-
nyezett projektekről.
4) A támogatási programok rugalmas kialakítása és a források pályázására vo-
natkozó hatáskörök egyesítése
Az európai és a nemzeti támogatási programokat rugalmasan kell kialakítani, és
azoknak az első dleges cselekvési szükségletekhez kell igazodniuk. A szakmai
célokat be kell építeni a megvalósítási stratégiába, nem pedig fölérendelni annak
vagy mellő zni. A támogatási eszközök és célok intenzív egyesítése szükséges a
prioritást élvező cselekvési szükségletek jobb megvalósításához. Ezért a forrá-
sok pályázására vonatkozó hatáskört a határ menti régiókba kell helyezni, a
projektek iránti kérelmeket lehet őleg ott kell összegyűjteni a célirányosság és
hatékonyság figyelembevételével. Ez azt jelenti, hogy a regionális vonatkozású
projektek esetében a források megpályázásával maguk a határ menti régiók ren-
delkeznének. A regionális, illetve az európai és nemzeti érdekeltség ű projektme-
nedzsment az adott állam hivatalainak kezében van. Az európai, illetve a nem-
zeti projekteket azonban az érintett határ menti régiókkal együttm űködve kell
megvalósítani. Valamennyi projektet — kezdeményezze azt akár a határ menti
régió, az ország vagy az Európai Bizottság — a határ menti térség koncepciójá-
ban megfogalmazott célokkal kell összhangban lennie.
Isolde Roch - Astrid Ziegler : A határmentiség fejlődése és az európai kooperatív gyakorlat
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/1-2. 129-141. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s 1-2 Kitekint ő 141
Ezen túl a határon átnyúló együttm űködések továbbfejl ődéséhez és az európai
integráció elő feltételeként, illetve támogatásaként meg kell változtatni a támo-
gatási politika keretfeltételeit, azért, hogy a pénzügyi források az eddigieknél
erő sebben orientálódhassanak a cselekvési szükségletekhez. Ezáltal meg lehet
szüntetni a támogatási eszközökre vonatkozó akcionizmus okait, és egy kon-
szenzusképes európai fejlesztési koncepcióra és a regionális fejlesztési prog-
ramokra támaszkodva a határon átnyúló tevékenységek összevisszasága haté-
konyan hozzáigazítható a támogatási politikákhoz.
Fordította: Nárai Márta
Jegyzetek
Az elemzésbe vizsgált területként a német—lengyel, a német—cseh, a német—osztrák—cseh, a PAMINA-
területet (Dél-Pfalz — Középs ő-Felső-Rajna — Eszak-Elzász), a Saar—Lor—Lux határmenti térséget, va-
lamint a keleti-tengeri területet vettük fel.
2
Az Európai Területfejlesztési Tervezet els ő hivatalos változatát az Európai Unió tagországai területfej-
lesztésért illetékes minisztereinek 1997-es informális találkozásán terjesztették el ő.
3
Ez nem jelenti azt, hogy Maastrich el őtt nem voltak határon átnyúló együttm űködések. 1988-ban
azonban ezeket egységes platformra helyezték.
Szakszervezeti oldalról például a régiók közötti szakszervezeti tanácsokat lehet megemlíteni (Müller
1994).
s Az INTERREG egy a 13 közösségi kezdeményezésb ől. Az Európai Bizottság a közösségi kezdemé-
nyezés speciális rendszerpolitikai eszközével olyan akciókat kíván támogatni, amelyek a közösség
számára nagy jelentőséggel bíró problémák megoldásához járulnak hozzá.
6
A regionális fejlesztési koncepció els ő lépésben a régiók szociális és gazdasági fejl ődésének állapot-
felmérését végzi el. Ebb ől az erősségek-gyengeségek elemzésb ől egy regionális eszményképet dolgoz-
nak ki célkatalógus formájában, amely tulajdonképpen egy olyan intézkedésgy űjtemény, amely az
elérendő célokat, beleértve a prioritások megállapítását is, valamint a projektintézkedések finanszírozá-
sát tartalmazza.
Kelet-Németországot csak a teljesség kedvéért említjük: ott az érintett szövetségi államok eltér ő törvé-
nyi szabályozást alkalmaznak, p1. Mecklenburg-Vorpommern 15%-os átalányt fizet, míg Brandenburg
ezzel szemben csak 5%-ot teljesít.
Irodalom
Agenda 2000. Eine störIcere und enveiterte Union. (1997) Brüssel, Kommission der Europaischen
Gemeinschaften.
Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt 1996. (1996) Luxemburg, Europaische
Kommission GD XVI Regionalpolitik und Kohasion.
Europa 2000 — Europlische Zusammenarbeit bel der Raumenhvicklung. (1995) Luxemburg, Europaische
Kommission.
Lei«aden der Gemeinschaftsinitiativen 1994-1999. (1994) Luxemburg, Europaische Kommission.
Müller, G. (1994) Grenzfahrungen — Arbeitsfelder, Arbeitsweisen und Arbeitshemmnisse Interregionaler
Gewerkschraffirate— WSI-Mitteilungen. 4.
Roch, I.—Scott, J.—Ziegler, A. (1998) Umweltgerechte Entwicklung von Grenzregionen durch
kooperatives handeln. — IÖR Schrift. 24. Dresden.
Sitte, R.—Ziegler, A. (1994) Die EU-Stukturfonds nach der Reform. — WSI-Mitteilungen. 4.
Sondertagung des Eurofflischen Rates über Bescháltigungsftagen Luxemburg. (1997) — EU-Nachrichten.
Dolcumentation 6. Bonn, Europaische Kommission Vertretung in der Bundesrepublik Deutschland.