Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 95-110. p.
TÉT 1998 s 1-2 Kitekint ő 95
A REGIONÁLIS ÉS HELYI POLITIKA LEHET ŐSÉGEI
AZ EU INTÉZMÉNYRENDSZERÉBEN
(Chances for Representing Regional and Local Interests in the
Decision-making System of the EU)
HERVAINÉ SZABÓ GYÖNGYVÉR
Az 1990-es évek a regionális politika reneszánszának évei Európában. Mindez azt
is jelenti, hogy megjelentek a helyi politikai szerepl ők az európai döntési
rendszerben, annak legitim tényez őivé váltak, és a politikai programokban nem
csupán a strukturális és kohéziós alapok elérésében, de a környezetvédelmi, az
agrártámogatási stb. kérdésekben is er ősödött a regionális, lokális közösségek
bevonása. A politikai szint megerősödését nem csupán a célkit űzések átalakítása, de
az alapokhoz való hozzájutás jellegének megváltozása is eredményezte. Míg
korábban a kormányzatoknak csupán regionális terveket kellett produkálniuk a
strukturális alapok lehívásához, addig az új tervezés a regionális és lokális szint
bevonásával regionális részvételen alapuló együttm űködési programok kidolgozását
eredményezte. Ez a konzultációs folyamatok átalakításához, és egy még
hatékonyabb koordinációs rendszer kidolgozásához vezetett. A projektjelleg ű
rendszerrő l a partnerségi lehívási rendszerre való áttérés elengedhetetlenné tette a
helyi szintek bevonását. Ezzel a regionális tervezés is kikerült az állam
hatásköréb ől, mivel kétség sem merülhetett fel aziránt, hogy az EU az egyetlen
szint, amely képes a koordinációra. Mindezt igazolta a határmenti programok
rendszerének felvirágzása, hiszen ezzel igazolni lehetett a kormányok és a lokális
szintek közti EU-koordináció kizárólagos jogosultságát. A kormányok eltér ő
gyakorlata a tervezési adminisztrációban, a regionális szintek eltér ő belső kapacitása
ugyancsak ezt er ősítette.
A folyamatok megértéséhez szükséges megvizsgálnunk, miért tartotta célszer űnek
az EU, illetve a Bizottság a helyi önkormányzatokkal való együttm űködést. Az
egységes piac (Single Market), a gazdasági, politikai és szociális integráció
célkitűzésének megvalósításához ez mutatkozott a legcélravezet őbb stratégiának. Az
Európai Bizottság számtalan albizottság és programbizottság létrehozását
kezdeményezte, amiben a Bizottság hivatalnokai érdekeltek voltak, hiszen
szükségessé tette nagy számú konzultációs procedúra lefolytatását. Ennek nyomán
kialakulhatott egyfajta kliens-patrónus viszony az el őbbi csoport, illetve a
regionális-lokális szint képvisel ői között. Ezzel a Bizottság olyan, t őle függő
csoportok kialakulását generálta, amelyek révén komoly el őnyökhöz jutott: a
tagállamok nemzeti kormányzati bürokráciájával szemben egy fajsúlyos hátteret
építhetett ki, s e csoportok révén olyan információkhoz juthatott, amelyek az
igazgatóságok háttér-adatokkal való ellátását biztosították. Így a kilencvenes
években Brüsszel a lobbycsoportok valóságos paradicsomává vált, amelyeknek
burjánzásában a Bizottság és a regionális-lokális szerepl ők is érdekeltek voltak.
Hervainé Szabó Gyöngyvér :
A regionális és helyi politika lehetőségei az EU intézményrendszerében
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 95-110. p.
96 Kitekint ő TÉT 1998 s 1-2
Ha alulról, a regionális és lokális önkormányzatok szintjér ő l kezdjük
vizsgálódásainkat, akkor a folyamat mélysége korántsem egyértelm ű. A regionális
szint kapcsolatrendszerének kiépülése nem egyformán sikeres, gyakran maga a
nemzeti szint az, amely akadályát képezi a betagolódásnak. Néhány régió esetében
pedig egyértelmű, hogy az EU-szintre irányuló regionális politika egyben az etnikai
célkitűzések elérését, a nemzetállami keretek lazítását is szolgálta (Wales, Skócia,
Katalónia, Lombardia).
Az uniós tagállamokban 1994-ben végzett vizsgálatok rendkívül eltér ő
alkalmazkodási és bekapcsolódási stratégiát mutattak. A vizsgálatok kiterjedtek
arra, hogy a regionális, lokális szinteknek van-e speciális, EU-ügyekkel foglalkozó
személyzete, s ha igen, milyen szintű, melyek a legfontosabb kapcsolódási területek,
milyen szervezeteket érintenek, milyen er őforrásokat tartanak szükségesnek, melyek
az integráció legfőbb gátjai, milyen az informáltság szintje uniós ügyekben, és
milyen a helyi attitűd az EU-val kapcsolatban.
1. TÁBLÁZAT
Az államok képviselete az Európai Régiók Tanácsában
(Levels of Representation of EU-members in the European Regional Board)
Helyi Megyei/ Regionális Összes
önkormányzat Kistérségi
Ausztria 3 - 9 12
Belgium - - 12 12
Dánia 5 4 - 9
Finnország 7 1 1 9
Franciaország 6 6 12 24
Németország 2 1 21 24
Görögország 12 - - 12
Írország 2 7 - 9
Olaszország 7 5 12 24
Luxemburg 6 - - 6
Hollandia 6 6 - 12
Portugália 10 - 2 12
Spanyolország 4 - 17 21
Svédország 8 4 - 12
Egyesült Királyság 16 8 - 24
Összesen 94 42 86 222
Forrás: Christiansen,T. (1995) 'Second thoughts- the committee of the regions after its first
year' In R. Dehousse and T. Christiansen (eds) What Model for the Committee of the
Regions? Florence European University Institut
Az Európai Unió speciális, nemzetek feletti és nemzetközi komplex
intézményrendszer.' Ez a sokrétű intézményrendszer az önkéntes partnerség elvére
vezeti vissza létrejöttét. A kilencvenes években a partnerséget az állami szintek
közötti együttműködésre, továbbá az állami és magánszektor illetve, az EU és a
többi szint közötti partnerségre vonatkozóan értelmezik. Sok esetben a lokális
kapcsolatok európai dimenzióba kerülését is a partnerség egy válfajának tekintik,
sőt a helyi politikusok és EU-tisztvisel ők együttműködési hálózataira is kiterjesztik.
Hervainé Szabó Gyöngyvér :
A regionális és helyi politika lehetőségei az EU intézményrendszerében
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 95-110. p.
TÉT 1998 s 1-2 Kitekint ő 97
Ugyanakkor kialakultak a partnerség formális intézményei is a strukturális alapok
1988-as reformját követ ően. A meghatározott térségekre koncentráló programokat
"integrált fejlesztés" formájában fogalmazták meg, a kormányzati bürokráciák
megkerülésével. 1993-tól a formális partnerségi szervezetek létrehozására irányuló
politika fölerősödött, hogy megkerülhessék a kormányzati beleszólást az alapok
felhasználásába. A "közvetlen konzultáció" kötelezettsége nem bürokrata frázis
volt, hanem eszköz a lokális-regionális partnerek bevonására a döntési-
finanszírozási-ellenőrzési-értékelési folyamatokba, még ha a végs ő döntés joga a
kormányoké maradt is. így programbizottságok sora jött létre a helyi, a
kormányzati, az Európai Bizottság, a nonprofit szektor és a fels őoktatás intézményei
között mintegy száz fős testületeket eredményezve, amelyek kb. félévente üléseznek
és számtalan operatív szervezet létrejöttét eredményezik. E folyamat több ország, de
főként a brit kormányzat ellenállását vonta maga után a döntéshozatali
folyamatoknak Brüsszel kezébe való átcsúsztatása miatt.
A brüsszeli bürokrácia ily módon regionális fejlesztési intézmény szerepét
játszotta el, kitöltve a sok esetben maga kreálta regionális űrt. A partnerség
kifejezés elvileg politikailag semleges tartalmú, ám a források juttatásának ez a
módja sokak szerint a parlament és tanács "demokratizmusa hiányát csökkenti", ám
valójában a Bizottság politikai súlyát er ősíti és fölerősíti az EU nemzetek feletti
jellegét.
E demokratizmus problémakörébe tartozik az Európai Unió intézményi
rendszerében való képviselet joga. A megállapított helyek bels ő elosztása a nemzeti
regionális szint pozíciójától függ ő. Ahol a regionális önkormányzat államszervez ő
tényező, ott nincs is esélye a helyi szintnek a képviseletre. A helyek bels ő, területi
eloszlása ugyancsak bels ő küzdelmek eredménye. Nem kevésbé érdektelen az, hogy
mely személyek jogosultak az Európai Régiók Bizottságában a képviseletre. A
Maastrichti Szerz ődés 198. Cikkelye, illetve a megfelel ő kiegészítés szerint a helyi
választott tisztségvisel ők számára (pl. walesi államtitkárnak, a regionális
önkormányzati elnöknek) tilos a bizottságban a képviselet. Még bonyolultabbá teszi
a képviseleti problémát a területi és pártösszetétel arányos megoszlása (ha távozik
valaki, ki helyettesítheti). Ha Wales képviseletében konzervatív politikus szerepelt,
akkor csak konzervatív helyettesítheti, akár Manchester területér ől. Az összetett
rendszer működtetését az ERB által kialakított bizottságokban való részvétel
kialakítása is nehezíti.
Emellett fontos a Helyi és Regionális Önkormányzatok Gy űlésében való részvétel
is, mivel csak ténylegesen létez ő intézmények képviseltethetik magukat. Ha egy
centralizált állami berendezkedés nem engedélyezi a külkapcsolati jogkört, akkor
saját képviseletét zárja ki egy fontos, a Bizottság tevékenységére komoly súllyal
ható intézményből. Ezek a fejtegetések már el őre jelzik, hogy a szubnacionális szint
bekapcsolódásának az EU m űködésébe rendkívül sok eleme van.
Vizsgálódásainkban célszer ű a két szubnacionális struktúrát, a regionális és lokális
önkormányzati szintet elkülöníteni. A regionális szint elemzése a tudományos
vizsgálódásokban eléggé er őteljes, ezért dolgozatunkban inkább a helyi szint
optikájából vizsgáljuk az integrációt. Ebben segítségünkre lesz az "europaizált
önkormányzat" értelmezése. E fogalom alatt többnyire a külön EU-osztályt felállító,
Brüsszelben képviselettel rendelkező szervezetet értik, ahol a városi önkormányzat
élén európai stílusú, vállalkozó mentalitású polgármester, menedzser állt, s amely
Hervainé Szabó Gyöngyvér :
A regionális és helyi politika lehetőségei az EU intézményrendszerében
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 95-110. p.
98 Kitekint ő TÉT 1998 s 1-2
az alaplehívásokban eredményes és az európai hálózatokba er ősen integrálódott.
Mára az európaiság a lakóterületi-helyi hálózatokba való beágyazottságot, a költség-
hatékony közös brüsszeli képviseleti rendszert is jelenti. A legsikeresebb integrációt
Franciaország, az Egyesült Királyság, Németország és Hollandia érte el, 25-18
állandó brüsszeli képviselettel, szemben Olaszországgal, amely eddig egyetlen
képviseletet nyitott.
2. TÁBLÁZAT
A brit önkormányzatok tapasztalatai alapján az Egységes Piacból fakadó,
Brüsszelhez köthet ő önkormányzati funkciók
(New Functions of British Local Governments on the Single Market)
Az egységes piacból 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
fakadó követelmények
szabványok, igazolások • • • • • •
élelmiszeri jogi szab. • • •
gyógyszerügy • •
tendereztetés • • • . • • • • • • • • • •
televízióközvetítés/kábel tv • •
telekommunikáció • • • •
pénzügyi szolg. • •
biztosítás • •
tőkemozgás •
munkavállalók mozgása • • • • • • • • • • • • • • •
képzés/nyelvi képzés • •
vállalkozások jogi • •
kérdései, társasági jog
fizikai korlátozások •
állattartás, • • •
növénytermesztés,
halászat, húshigiénia
versenypolitika • •
állami segélyezés • • •
fogyasztóvédelem • • • •
környezetpolitika • • •
kutatás és fejlesztés •
a polgárok védelme • • •
a szavazás joga •
szociális problémák • • • •
1.Jogi/adminisztrációs; 2. Kincstári; 3. Oktatás; 4. Építészet/ akásügy; 5. Tervezés; gazdasági fejlesztés
6. szociális szolgáltatások 7. Szabadid ő ; 8. Technikai szolgáltatások; 9. Fogyasztás/kereskedelem;
Környezet/egészségügy; 10. Közvetlen szolgáltatás; 11. Csatomázás/hulladékelszállítás; 12. Személyi
szolgáltatások; 13. Rend őrség; 14. Tűzoltóság
Forrás. Roberts P. — Hart T. — Thomas K. (1993) Europe: A Handbook for Local Authorities
Manchester: Centre for Local Economis Strategies
Az adaptáció szintjét az jelzi leginkább, mennyire felkészült a helyi szint a
brüsszeli politikára. A brit önkormányzatokat annyira megnyomorította a
konzervatív kormányzat, hogy árnyékai maradtak hajdani önmaguknak. A jóléti
rendszer leépítése, a fogyasztói társadalom víziójára épül ő szemlélet, az
önkormányzat piaci viszonyoknak való alávetése és a számtalan nem-választott
Hervainé Szabó Gyöngyvér :
A regionális és helyi politika lehetőségei az EU intézményrendszerében
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 95-110. p.
TÉT 1998 s 1-2 Kitekint ő 99
adminisztráció erősödött, és az ún. szolgáltató jellegű önkormányzat kialakítása a
közszféra visszaszorítását eredményezte. Az er ős pénzügyi kontroll, a
kormányzatnak való kiszolgáltatottság már a nyolcvanas évek elejét ől arra késztette
a brit önkormányzatokat, hogy Brüsszelben kutassák fel a lehetséges fejlesztési
alapokat, és maguk voltak azok, akik kitalálták, milyen programokkal lehetne
Brüsszelben strukturális és egyéb alapokból forrásokhoz jutni.
A brit önkormányzatok reagálását a brüsszeli politika legalább ennyire
befolyásolta. Az egységes piac politikájára rendkívül rosszul felkészültnek
bizonyultak. Még az aktívak is egy jelentéktelen kisebbséget alkottak. Úttör ő
szerepet a skót, walesi és birminghami önkormányzatok játszottak. A regionális
szint hiányában maguk szervezték meg a helyi hálózatokat, kezdeményeztek
programokat, ám összességében a strukturális alapok "megcsapolásában" alig értek
el eredményeket.
A nem-választott regionális szervezetek - vállalkozói központok, fejlesztési
tanácsok, egyetemekb ől kialakított hálózatok - a legitim regionális szintet voltak
hivatva pótolni, és kikövetkeztethet ő az a nyomás, amit Brüsszelre gyakoroltak a
regionális hálózati struktúrák fejlesztése érdekében, a partnerségi politika
fölerősítésére. Csakis ez tette őket a nemzetközi színtéren egyenrangú partnerekké,
és ezzel kikerülhették a projektbázisú, központi tervezési rendszerre épül ő,
kormányzati érdekeltség ű brit kormányzati bürokráciát. E politika révén a brit
önkormányzatiság erénnyé tette a hazai rendszer hátrányait és magyarázatot is ad
arra, hogy miért a brit tanácsadók a legaktívabbak az euro-programok
működtetésében. A skót, ír, walesi - egykor kitüntetett - szerep a brit birodalmi
adminisztrációban ma az európai szakért ői hálózatban éledt újjá. Ha nem is sikerült
a többévszázados birodalmi hódítások, világháborúk révén Európa urává válni a brit
szigetek elitjének, akkor ez megvalósulni látszik a kilencvenes évek Európájában,
ami ffilerősödhet a keleti b ővítés konzultációs folyamataival. 2
Ily módon a brit önkormányzatok er ősen befolyásolták London, és így Brüsszel
politikáját is. A brit önkormányzatok 56%-a alkalmaz speciális ismeretekkel bíró
EU-szakértőt (saját szakembert foglalkoztat, vagy továbbképzi szakembereit,
esetleg valamely brit uniós szakembert bízza meg, aki kezdeményezhet is
programokat). Az EU-szakért ői szint felállítása azért is vált mozgalommá, mert így
a leépítések egy részét ki lehetett védeni, másrészt volt valós tartalma is, hiszen
feltöltődtek az önkormányzatok nyelveket beszél ő, londoni, brüsszeli, vagy más
európai kapcsolatokkal rendelkez ő szakemberekkel. Különösen a nyugdíjazott uniós
veteránok bizonyultak kelend őnek, ők elsősorban, mint külső tanácsadók
helyezkedtek el. Elgondolkodtató azonban, hogy még 40%-ot sem tett ki azoknak az
önkormányzatoknak az aránya, akik alkalmazottaikat továbbképzésre küldték. Ám
70%-uk egy-két EU referenst alkalmaz, továbbá minden önkormányzatnál van olyan
személy, akinek ideje nagy részét az EU-ügyek szervezése teszi ki. A brit
önkormányzatok tehát felkészültek az unió bürokrácia útveszt őire. Tudják, hogy ez
többszintű feladat:
• a legfontosabb feladat: kideríteni mi történik Brüsszelben,
• informálni a hivatali kollégákat,
• informálni a külső szervezeteket, a közösséget,
Hervainé Szabó Gyöngyvér :
A regionális és helyi politika lehetőségei az EU intézményrendszerében
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 95-110. p.
100 Kitekint ő TÉT 1998 s 1-2
• mivel a legtöbb EU-program hazai és külföldi önkormányzati, üzleti és
nonprofit szervezetek együttm űködését igényli, ezért kooperáció,
partnerkeresés szükséges,
• meg kell teremteni a kiegészít ő forrásokat,
• elő kell készíteni a döntéshozatalt,
• a partnerekhez utaztatni kell a választott és az adminisztrációs munkába
bevont szakembereket,
• projekt-készítés, dokumentáció,
• a források felszabadítása a projektek kivitelezéséhez,
• elszámolás, stb.
A legtöbb önkormányzat az információt a Helyi Önkormányzati Információs
Hivataltól szerzi be, sokan a minisztériumoktól közvetlenül. Csak az
önkormányzatok fele alakított ki bels ő EU-információs rendszert, és mindössze
negyede informálja a hivatalon kívüli szervezeteket. Az önkormányzatok 44%-a
alakított ki közösségi szint ű EU-koordinációt, és 47%-uk küldött helyi politikust
uniós ügyben külföldre. Ennek eredményeként 30%-uk teremtett együttm űködést
más tagország önkormányzatával EU-projekt révén, 26%-uk kötött politikai
szerződést, 30%-uk egyéb adminisztratív kapcsolatot fejlesztett ki. Hazai terepen
90%-nak van EU-szinten kapcsolata más brit önkormányzattal, és az
önkormányzatok 2/3-át vonta be valamilyen minisztérium, valamilyen uniós
programba. A politikusok felének, a hivatalnokok 76%-ának van EU-szint ű
kapcsolata. A legtöbben úgy fogalmaztak, hogy "most tanulják az EU politikát". A
brit önkormányzatok 60%-a strukturális alapokat, 46%-a az egységes bels ő piacból
adódó ügyeket, 33% az ipari fejlesztést, 22% a szociális politikát, 19% a
versenypolitikát, 8% az agrárpolitikát jelölte meg, mint érintkezési pontot.
(Goldsmith - Klausen 1997)
A legaktívabb a központi kormányzati szint, szinte alig érezhető a helyi üzleti
körök, és a helyi pártok érdekl ődése az integrációs problémák iránt. Az
önkormányzatok szerint három tényez őnek van szerepe az EU ba való -
bekapcsolódáskor: a pénzügyi háttérnek, a felkészült szakembereknek és a
vállalkozó szellem ű politikusoknak. A programokba való bekapcsolódásnak a
legfőbb akadályait a pénzügyi háttér hiányában, a szakemberhiányban, a helyi
politika szűklátókörűségében, az információhiányban, a koordináció, illetve az
idegen nyelvi ismeretek hiányában jelölték meg. A brit önkormányzatok 45%-a nem
ért azzal egyet, hogy az uniós ügyek a kormányzat hatáskörébe tartoznak, 64%-uk
szerint a kormány teljesen, vagy részben gátolja az EU kapcsolatokat, 66%-uk
szerint csak a nagyobb önkormányzatok képesek kihasználni az EU nyújtotta
lehetőségeket. (Goldsmith Klausen 1997)
-
A brit önkormányzatok európai partnereikhez viszonyítva viszonylag jól
szervezett, szakemberekkel megfelel ően ellátott és az európai ügyekre nyitott
önkorMányzatok. Sikereik az európai kontextus jelentőségének felismeréséb ől
adódtak, és már korai, még csupán csírájában lev ő gondolatokat is jól tudtak
hasznosítani. A kormányzati és pénzügyi ellenhatásokat leküzdve sikeresek az
alapok lehívásában, a hálózatépítésben: mindenekel őtt a helyi hálózatszervezési
technikákban, jól kiépített brüsszeli kapcsolatrendszerük pedig (gyakran jobb az
információs kapcsolátrendszerük, mint a kormányhivataloké), illetve összeurópai
Hervainé Szabó Gyöngyvér :
A regionális és helyi politika lehetőségei az EU intézményrendszerében
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 95-110. p.
TÉT 1998 s 1-2 Kitekint ő 101
együttműködési hálózati rendszerük egyre fontosabb elemei a sikernek. A
partnerkeresés nem csupán javította forrás-szerz ő technikáikat, de fontos
csatornájává vált az új ötletek tesztelésének is. Különösen eredményes az ipari és
felső oktatási szektor beépítése a partneri hálózatokba, amivel új fejlesztési
stratégiákat alakítottak ki: az innovációs-kutatási, üzleti, önkormányzati és civil
szféra közös érdekeltsége megteremtésével. Bels ő és hatékony lobby-kapcsolataik
révén képesek a Bizottság döntéshozatali folyamatait is befolyásolni, kihasználva
azt, hogy a Bizottság szövetségest keres bennük az állami bürokráciákkal szemben.
Az ún. 'fekete könyvek", a határid őnaplók telefonlistái a brüsszeli bürokrácia
szondázását, a megfelel ő bizottsági tagokkal való érdemi kapcsolattartást szolgálták.
Mindez arra utal, hogy a brit "elszigeteltség" er ősen oldódó folyamat.
A brit önkormányzati szféra európai jelenlétét er ősen visszavetette a helyi
önkormányzatok rekonstrukciója, amelynek következtében a megyei szint
elvesztette funkcióját. Ehhez társult a helyi önkormányzatok széttöredezése: az
önkormányzati feladatokat gazdasági és nonprofit szervezetek vették át, és a
privatizáció révén a korábban e feladatokra szánt források, illetve intézmények
kikerültek hatásköréb ől. A szubszidiaritás követelménye er ősítésére London az ún.
Regionális Kormányzati Hivatalok felállításával reagált. A kormányzat regionális
adminisztratív irodáikat létesített, felhasználva a még megmaradt tervezési
központokat is, hogy jogosultságot szerezzen a programok menedzselésére,
koordinálására és ellenőrzésére. Ennek a kitelepített "ál-brüsszeli" bürokráciának az
alulinformáltsága legalább olyan mértékben hátráltatja az együttm űködést, mint a
szándék, amellyel kitelepítették őket az önkormányzatok létrehozott régiókba. 3 Az
addicionalitás elvének - az önrész hozzáadásának- meger ősödésére ezen szervezetek
úgy reagáltak, hogy megvonták az önrész biztosítását a Brüsszel által koordinált
programoktól.
A legaktívabb önkormányzatok között a francia önkormányzatokat célszer ű
megemlíteni. A 36.000 önkormányzat, a 100 megye mellett a regionális tervezési
szint a 22 régióval és az erő s központi adminisztráció többszörös hatáskör és
kompetencia-változáson ment keresztül, és megkezd ődött a francia jakobinus típusú
államszervezet erodációs folyamata is a decentralizáció, a kompetenciák leadása
révén. A leginkább aktív szintek az európai szintéren a központi kormányzat er ős
szerepvállalása mellett a francia régiók és nagyvárosok, mivel ez utóbbiak
többévszázados nemzetközi kapcsolatépítési tradíciókkal rendelkeztek. A francia
helyzet sajátossága a városok és régiók versenye az európai pozíciók
megszerzéséért, azaz egy er ős eurointegrációs és egy er ős belső dezintegrációs
kettős folyamat alakult ki.
Franciaország érdekelt volt a közösségi regionális politika fejlesztésében, és
igazából a francia régiók és városok a legfőbb formálói a programoknak.
Ugyanakkor sajátos, hogy a régiók és a helyi önkormányzatok vitájában szívesen
közvetít az állami bürokrácia, és szinte minden regionális forrás Párizson keresztül
érkezett. Jellemz ő, hogy a régiók az el őkészítési folyamatokból is kimaradtak és
nem véletlen, hogy a bizottságra közös nyomást gyakoroltak. Jelenleg 22 régiónak
van brüsszeli képviselete. A francia régiók önálló csoportot hoztak létre az
EP-tagokból (Atlanti Csoport), melynek eredménye volt a Stride regionális kutatási-
fejlesztési projekt, illetve a Párizs-Madrid gyorsvasút felépítése.
Hervainé Szabó Gyöngyvér :
A regionális és helyi politika lehetőségei az EU intézményrendszerében
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 95-110. p.
102 Kitekint ő TÉT 1998 s 1-2
A francia városok a eurocity kapcsolati rendszer kiépítését kezdeményezték. A
közepes méretű városok (viszonylag jó gazdasági mutatókkal) regionális
kapcsolatrendszert alakítottak -ki a környez ő, leszakadó településekkel. Így két
szinten célozták meg az EU forrásokat: egyre több köz- és magánbefektetést
kezdeményeztek. A középosztálybeliek betelepülését agresszív marketinggel
ösztönözték, tudományos parkok, kulturális létesítmények, új technológiák
meghonosításával előkészítették a talajt nemzetközi szinten is presztízs érték ű
beruházások számára. Japán kutató központok, híres cégek székhelyei, európai
pénzügyi intézmények központjai jelentek meg ezekben a centrumokban. A legtöbb
település Európa szívének, Európa fontos csomópontjaként próbálta "eladni" magát,
újabb beruházások reményében. Brüsszelt a városi politikai elit piaci promóciós
eszközként fogta fel, programokat dolgoztak ki, majd megkeresték a finanszírozási
forrásokat. Brüsszel alkalmasnak bizonyult a központi állami programok
manipulálására is.
A városfejlesztés második szintjét képviseli az EU programokhoz való igazodás.
-
Lille például eurocity nek nyilvánította magát, és forrást szerzett a határmenti
-
együttműködést támogató PACTE programban, továbbá a FEDER infrastruktúra-
fejlesztő alapból (utóbbiból 2 milliárd frank nagyságrendben). További 20 millió
frankot a városi kultúra fejlesztésére nyert el a helyi önkormányzat. Strasbourggal és
Lyonnal versenyezve építették fel az EURALILLE üzleti és szabadid őközpontot, és
egy sor nemzetközi szervezet központját is sikerült "idecsábítani" (pl. az Európai
Drog Ügynökséget).
A városvezetés attól sem riadt vissza, hogy egymáshoz közeli id őpontokban
három különböző hosszú távú fejlesztési tervet fogadjon el (egyet, amelyet a
kormányzat mint régiófejlesztési tervet készített Lille régióközponttá fejlesztésére,
egy nemzetközi tervet a Eurocity-városfejlesztési programban, és egy hagyományos,
részletes városfejlesztési programot). Ily módon Lille nem vonta ki magát a francia
kormányzati bürokrácia fejlesztése alól, nem hagyta, hogy a brüsszeli bürokrácia
diktáljon, ső t, nem mondott le a saját fejlesztési célkit űzésekről sem, miközben
integrálták a fejlesztési célokat, lehet őségeket
Ehhez hasonló volt a határmenti városok stratégiája. Montpellier például
Spanyolország és Portugália felvételéért lobbizott, majd kidolgozója volt •a
Mediterrán Programnak, napi vendége volt a város polgármesterének Brüsszel
kulcsfigurája, Jacques Delors. Montpellier jelentő s európai támogatást kapott: a
Montpellier Tudományos Park, több kutató és innovációs centrum, kongresszusi és
kiállítási központ, illetve opera épült, részben uniós forrásokból. Az említett francia
városokban ötletbörzéket tartottak, új intézmények letelepítésér ől és létrehozásáról,
amelyek európai ranggal, jelent őséggel rendelkezhetnek. Rennes városa egész
tanácsadó bizottságot állított fel, egykori euro-tisztvisel ők, mint tanácsadók
részvételével.
Sok város képtelen volt hasonló kapcsolatrendszer kiépítésére, és az 50.000 fónél
kisebb lélekszámúaknak erre különösen kevés az esélye. A legnagyobb probléma,
hogy a régiók a regionális pénzügyi forrásokat a helyi önkormányzatok nélkül
használják fel, ez utóbbiak nem felkészültek az európai bürokrácia útveszt őire. A
regionális szervek sok esetben olyan helyzet elé állítja a településeket, hogy
Hervainé Szabó Gyöngyvér :
A regionális és helyi politika lehetőségei az EU intézményrendszerében
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 95-110. p.
TÉT 1998 s 1-2 Kitekint ő 103
azoknak egy hetük sincs egy ötéves fejlesztési projekt el őkészítésére, vagy nem is
tudnak arról, hogy mire kaptak forrásokat, esetleg mit kell hozzá el őteremteniük. A
politikai rutin és az adminisztratív kapacitás hiánya, az európai szint ű programok
területi egyenl őtlenségei növelik a helyi szint felel ősségét az uniós ügyekben.
Az EU politikája sajátos regionális átrendez ődéseket is eredményezett aszerint,
hogy milyen regionális szervez ődések szolgálhatnak keretként egy-egy program
számára. Ezen csoportok (Pireneusi Munkaközösség, Nyugat-Alpok
Munkaközösség, Atlanti Ív stb.) problémacsomagot állítottak össze, amelyre
valamelyik brüsszeli intézmény munkacsoportja programot dolgozott ki, és
megkezdték a lobbizást a megvalósítás érdekében. A legsikeresebb a Négy Motor
Régió kezdeményezés, amely magában foglalja Katalóniát, a Rhone-Alpok Régiót,
Lombardiát és Baden-Württemberget, s amely ösztönzi az oktatási, kulturális,
kereskedelmi kapcsolatokat.
Az uniós hálózatépítés kifizetődő, virágzó üzlet. Az európai városok, illetve
falvak hálózata lehet őséget teremt ambiciózus polgármestereknek nemzetközi
politikai tényez ővé válásra. Ennek égisze alatt finanszírozhatók a régi testvérvárosi
kapcsolatok, de legdivatosabb témák ma már a városok együttm űködésével
szervezett képzési, export-, kutatási-fejlesztési programok. A francia
önkormányzatok az elmúlt évtizedben az euetemek támogatóivá váltak, különösen
nagy presztízst jelent a városi önkormányzatnak, ha tíz helyi diák egyetemi
csereprogramban vehet részt, vagy a város finanszírozhat valamilyen kutatási
projektet. Ennek el ősegítésére beindították az egyetemi programokat. Egy
tudományos park kialakítása, vagy egy prosperáló egyetem ma a városok ázsióját
jelentősen növelheti. Számos közepes és kisebb város virágzott fel kutatási parkja
felfejlesztésével.
A francia önkormányzatok azonban számos problémával is küszködnek, nem
stabilizálódott viszonyuk a központi és a regionális szinttel, túlzottan magas számuk
lehetetlenné teszi az együttm űködés sűrű hálózatai kialakítását.
Célszerű megemlíteni a holland önkormányzati alkalmazkodást a sikeres lokális
stratégiák között. Az önkormányzati autonómia Hollandia történelmi sajátosságai
között feltétlenül megemlítend ő, kiegészítve azzal, hogy itt igazából sohasem
alakultak ki azok a jóléti intézmények, amelyek például Dániát inkább az északi
jóléti modellekhez kötik. Hollandiában a "jóléti" szolgáltatások mindig is a magán-
és non-profit szolgáltató szervezetek kezében voltak. Az önkormányzatok itt
sohasem vállaltak magukra gazdasági funkciókat, és EU-ügyekben is inkább
szervező, információközvetítő szerepet vállaltak magukra. Az Unió által készített
felmérés impozáns eredményeket mutatott: a helyi kormányzatok 52%-a járatott
legalább egy EU-lapot, és 46% szerzett egyéb módon további információkat.
Nemzetközi kapcsolataikra jellemz ő, hogy 42%-nak van EU-referense, 35%-uk
pályázott támogatásra EU-alapokból. Az önkormányzatok 30%-a létesített e célból
más önkormányzattal kapcsolatot, 27% kooperált más holland önkormányzattal
uniós programokban, 21% volt tisztában az EU politikájával és hozott saját
határozatot EU ügyeire. Mintegy 15%-nak volt kapcsolata az EU parlamenti
képviselővel, 7% pályázott nemzetközi kapcsolatépítési támogatásra, 6% törekedett
az EU politikájának befolyásolására, s 3% ezt az EP-n keresztül próbálta elérni.
Hervainé Szabó Gyöngyvér :
A regionális és helyi politika lehetőségei az EU intézményrendszerében
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 95-110. p.
104 Kitekint ő TÉT 1998 s 1-2
Végül meg kell említenünk, hogy 14%-uk saját helyi politikáját az EU
rendelkezéseihez igazította, és 4%-uk teljesen átszervezte bels ő szervezetét a siker
érdekében. (Goldsmith - Klausen 1997)
Az uniós együttm űködés tipikus formái a következők voltak:
• eseti kapcsolatok (informális, ritka, egyoldalú), els ősorban kulturális vagy
sporttevékenységek,
• közös akciók (informális, gyakori, kétoldalú), pl. sürg ős projektek,
rendkívüli esetekre, kulturális csere, stb,
• baráti szálak (rendszeresek, többoldalúak) rendszeres kulturális cserék,
rekreációs programok,
• szomszédsági kapcsolatok (informális, gyakori, sokoldalú), határmenti
kapcsolatok, többnyire azonos etnikumok között,
• állandó, behatárolt kapcsolatok (hivatalos, ritka kétoldalú) pl. buszjáratok
indítása, egyéb gazdasági ügyek,
• hálózatok (hivatalos, gyakori, kétoldalú) valamilyen európai szint ű probléma
kezelésére, sok esetben egymástól távoli országok városi önkormányzatai
közötti együttműködés,
• partnerségi kapcsolatok (ritka, egyedi, sokoldalú, többféle aktivitást átfogó
projektekben,
• euroregionális kooperáció, amely feltételez valamilyen átfogó regionális
programot.
A holland önkormányzatok megérezték, hogy tendereztetési gyakorlatukat azonnal
és drasztikusan át kell alakítani, hogy az Egységes Európai Okmány és a maastrichti
szerződés követelményeinek megfeleljenek, s rádöbbentek, hogy szolgáltatásaikat
az EU többi állampolgárára is ki kell terjeszteni, az uniós választásokat is le kell
bonyolítani, és meg kell szervezni a nem holland állampolgárok szavazásait is.
A holland vizsgálatok eredményei szerint egyfajta csöndes europaizáció zajlik
önkormányzati szinten, ami az alapok lehívásában, kapcsolatépítésben, az illegális
tendereztetés büntetésében is megjelenik. Hollandiában - mint másutt is - az
önkormányzati adminisztráció számára új távlatokat nyitott az unió. Új eljárások,
ezek tanulási folyamatai, az adminisztráció új rendje, a folyamatos kommunikáció
kezdi kialakítani lokális eurokrata adminisztratív elitet.
Érdemes bepillantani az EU-tagságra oly rosszul felkészült Írország szub-
nacionális intézményeinek integrációjába is. A regionális igazgatás 1994 évi
megszületéséig szinte teljes egészében a kormányzati hivatalok tartották kézben az
EU-kapcsolatrendszert. A nemzeti fejlesztési tervek (1989/93, 1994/1998) inkább
szektorális, mint szubregionális programok. Minden szubnacionális szint a
Környezetvédelmi Minisztériumnak alárendelten működik, ez az egyedüli
döntéshozó és tárgyalási joggal bíró partner. Miután nem ez az a minisztérium,
amelyik a legfontosabb a hatalmi struktúrában, a környezetvédelmi ügyeken kívül
neki sincs EU-kompetenciája. Ily módon az ír önkormányzatok megfosztatnak a
közvetlen brüsszeli, miniszteriális kapcsolatoktól is, és betagolódtak egy kis súllyal
bíró intézménybe. Nem lehetnek aktív szerepl ői az európai önkormányzatok között
épülő kapcsolatoknak, nem lehet befolyásuk a programok alakítására, gyenge a
belső kapcsolati rendszerük, nincs kialakult kapcsolat a helyi üzleti és szakmai
körökkel sem, a többi önkormányzattal fennálló esetleges kapcsolat is inkább a
központi szint helyi képviselőjét jelenti.
Hervainé Szabó Gyöngyvér :
A regionális és helyi politika lehetőségei az EU intézményrendszerében
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 95-110. p.
TÉT 1998 s 1-2 Kitekint ő 105
A megkérdezett helyi tisztvisel ők 61%-át nem érdekelték az uniós ügyek, és a
többség (82%) szerint a kormány dönt mindenben. Ennek ellenére nincs olyan
önkormányzat, amelyet nem érintett volna EU-program, bár akadt olyan,
amelyikben 20 (Dublin), illetve 7 (Cork) program indult el, illetve valósult meg. A
dublini kormány kezdettő l fogva akadályozta a szubnacionális szint kapcsolatait, s
ma sem bátorítják ezeket: a megkérdezettek 19%-a említette ezt a problémát.
Ugyanakkor látnunk kell, hogy a strukturális alapokból befolyó fejlesztési források
már nem tették érdekeltté a helyi önkormányzatokat abban, hogy szerényebb
léptékű , egyéb alapok eszközeire pályázzanak. A helyi önkormányzatok nagyszámú
kezdeményezése a strukturális alapok felhasználását nehézkessé teszi, de üdít ő
színfoltot jelent az ír kormányzatnak alárendelt, ellen őrzött önkormányzati
rendszerben.
Az európai integrációs folyamatban egyértelm űen tapasztalható a választott ír
önkormányzati képvisel ők hiánya, és az új partnerségen alapuló rendszerben
komoly veszteségeket okozhat az unióban szervez ődő hálózatokból való kimaradás.
Éppen ezért érdekes, hogy az 1990-es években a helyi kormányzatok 88%-a küldte
képviselőjét külföldre EU-témában, és a helyi politikusok 52%-a megfordult
külföldön hasonló céllal. (Goldsmith-Klausen 1997)
Az integráltság szintjében a két, leggyengébb mutatókkal jellemezhet ő rendszer
az olasz és a belga Önkormányzati szisztéma. Az 1993 évi reformok az unionista
federalizmustól a kooperatív federalizmus felé vitte a belga államot. Mind a régiók,
mind a helyi közösségek teljes külpolitikai kompetenciát kaptak, a területi igazgatás
testesítette meg decentralizációt. Az igazgatási egységek száma 2359-r ől 589-re
csökkent, s 4164-ről 16638-ra nőtt az átlagos lélekszámuk a kilencvenes évek
közepére. A reformok következtében tovább er ősödött az állami centralizáció,
csökkentek a helyi források, a régiók pedig inkább gy űjtik, mint leadják a
jogköröket.
Nem a Brüsszeltől való távolság az oka a belga önkormányzatok alacsony
aktivitásának. Csak 7%-uknak van EU-referense, 8%-uk küldött valakit
EU-ügyekkel kapcsolatos tanfolyamra, 6%-uk utaztatott valakit EU-ügyben
külföldre, és csak 1%-uknak töltött az alkalmazottja legalább 10 órát egy héten.
Uniós ügyekkel. Csak 9%-uknak volt a kezében EU-tájékoztató, 92%-uk pedig úgy
érezte, az EU-nak semmilyen hatása nincs az önkormányzatokra. Ugyanakkor
érdemes megjegyezni, hogy éles a különbség a vallon és a flamand közösség között.
Míg a vallon önkormányzatok 12%-ának van EU-referense, addig ez az arány
flamadoknál 2,5%. Vallóniában a helyi adminisztráció 11,5%-a járat uniós ügyekkel
foglalkozó folyóiratot, Flandriában 7,5%. Az el őbbi területen 16%-uk úgy hiszi,
hogy az EU jelentősen befolyásolja az önkormányzatok m űködését, a flamand
területeken ez az arány 5% csupán. A viszonylag gyenge önkormányzati önállóság
oka a magas szint ű regionalizációs kultúra. Miután a régiók a legfontosabb
kérdésekben a döntési jogkört megszerezték, a belga állam már nem
nemzetállamként funkcionál tovább. Elérték azt, hogy az EU Bizottságában a régiók
a tárgyaló partnerek. Emellett nem sok tér maradt a régiók alatti szintnek, és ezt az
unió egész szintjén is er őteljesen gátolják a flamand és vallon regionális
kormányzatok.
Hervainé Szabó Gyöngyvér :
A regionális és helyi politika lehetőségei az EU intézményrendszerében
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 95-110. p.
106 Kitekint ő TÉT 1998 s 1-2
Abszurdnak tűnik, de a belga önkormányzatok részvételét leginkább az
információhiány akadályozza, továbbá a képzett szakemberek és harmadsorban csak
a pénzügyi gondok. Csak az önkormányzatok 8%-a tudott a partnercsere
programról, csak harmaduk arról, érinti-e valamiféle uniós szabályozás. Jellemz ő,
hogy a vállalkozó politikusok hiányát nem említették, pedig az egyik legfontosabb
akadály. Emellett a helyi politikusok marketing kultúrájának, az imázs-építés
motivációjának hiánya csakúgy szerepet játszik, mint az ún. pillarizációs gyakorlat
(egy-egy pártvezető egy témáért felel ős, és ehhez alakít ki saját adminisztrációs
hátteret is).
A vallon és flamand területek közötti eltérés okai a nemzeti kulturális
hagyományokban keresend ők. A vallon régió szocialista pártkultúra által
meghatározott, a hagyományos ipari kultúra, és szerkezet jellemzi, míg Flandriában
a vállalkozói, konzervatívabb kultúra, illetve és a kis- és középvállalkozások
dominálnak. A vallonok jobban elfogadják az állami beavatkozást, részt vesznek a
központi programokban, szervezettebbek. Az itteni önkormányzatok közvetlenül
bekacsolódnak az ERDF-projektekbe, míg a flamandoknak csak egy regionális
fejlesztési ügynöksége van, Összességében elmondhatjuk, hogy a flamand és a
vallon regionális önkormányzat monopolizálja a külkapcsolatokat, és visszafejleszti
olyan városokét is, mint Antwerpen, megfosztva az európai várossá válás el őnyeitől.
Olaszország alacsony integráltsága sajátos európai elkötelezettséggel és magas
egyéni aktivitással, illetve az azt kísér ő retorikával párosul. Ugyanakkor ez az
ország leglassúbb az európai törvények ratifikálásában, a legtöbb eljárás és ítélet is
olasz ügyekben született. Alacsony aktivitás jellemz ő azonban a területi igazgatás
különböző szintjeire. A 8.100 önkormányzatot 103 provincia és 20 régió fogja
Össze. Az alig 100 lakosú falusi településekt ől a 2,5 milliós Rómáig, a 100.000
lakosú, ritkán lakott provinciától a 9 millió lakosú Lombard régióig nagy a szóródás
a szinteken belül is, ami az EU-ügyekben való részvétel területi különbségeit
részben megmagyarázza.
Az olasz passzivitás az EU döntéshozatalban ellentmond az ország alapító
szerepének. Ennek egyik oka a szubnacionális szint - az adminisztráció -
gyengesége, a széttöredezettség, a gyenge koordináció, sok esetben a szakértelem és
a hatékonyság hiánya, illetve a szétforgácsolt erő források. A központi kormányzatot
itt nem látják ellenségként, ám főként a régió az a szint, amely az EU-ügyekbe
kapcsolódik. Ugyanakkor a régió az egyedüli tervezési szint, míg az
önkormányzatok képtelenek a tervezésre, a projektszer ű tevékenységre. Ugyanakkor
az olasz önkormányzatok is szenvednek attól, amit ől az egész közigazgatási
rendszer: az önkormányzati adminisztratív és vezet ő posztokat sok esetben a pártok
rosszul képzett hivatalnokai töltik be. A képzetlen, de jól fizetett tisztvisel ők nem
képesek kihasználni az EU biztosította lehet őségeket, s ha véletlenül valamely
információ időben érkezik, akkor is nagyon er őteljes ideológiai csomagolásban.
Ebből azután nagyon nehéz operatív ügyet, projektet, vagy programot kialakítani.
Ráadásul az olasz önkormányzati tisztvisel ők csak olyan programokkal hajlandók
foglalkozni, amelyek helyi szinten eredményesek és gyors lefutásúak, hogy az
újraválasztáskor meghozzák a "hasznot". Emellett komoly szerepe van az olasz
államháztartás átalakulási folyamatának is: er ősen csökkentek azok a pénzügyi
alapok, amelyekkel az EU támogatások lehívhatók.
Hervainé Szabó Gyöngyvér :
A regionális és helyi politika lehetőségei az EU intézményrendszerében
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 95-110. p.
TÉT 1998 s 1-2 Kitekint ő 107
A belgához hasonló a német integráció jellege is. A német alkotmány ad ugyan a
megyei és a helyi szintnek önkormányzati jogköröket, ám ezt a szövetségi és
föderális szint erő sen megkurtítja. A német tartományok a részvételi jogot
kiharcolva szintén elérték a szövetségi szint kiiktatását, és az önkormányzatok
jogköre kurtításával tovább gyengíti a nemzeti képviseletet Brüsszelben. A német
tartományok, mint a szubszidiaritás feltalálói a leginkább élenjárók abban, hogyan
tegyék lehetetlenné további szubnacionális szint bekapcsolódását az Európai
Unióba. A német politika a legfőbb ellenzője annak a folyamatnak, amely brit
önkormányzatok ösztönzésére egyfajta új regionalizálási folyamatot gerjesztett az
EU-programok révén. Ez a kemény ellenállás megfigyelhet ő abban is, hogy a
tartományi és szövetségi szint által létrehozott EU-bizottság hatáskörébe kerültek az
uniós ügyek.
A központi - szövetségi - szintet er ősítette a német újraegyesítési folyamat is: az
"újonnan" létrehozott tartományok fejlesztési alapjait a szövetségi kormányzat er ős
fennhatósága alatt használhatták fel. A tartományok szerették volna elérni azt, hogy
tegyék alkotmányossá kizárólagos külképviseleti jogát az EU szintjén. Ez utóbbiba
beletartozna az oktatás és kultúra is, megszüntetve ezzel az egyéni szerepl ők
térnyerését, amit a brit önkormányzatok szorgalmaztak. Az ún. Európa-cikkellyel az
1992. évi alkotmány-kiegészítés meghagyta a Szövetségi Tanács jogát az
EU-határozatok előkészítésében, az EU-pozíció kialakításában, - beleértve a
képviselet jogát is - de a delegációkban a tartományok képviselete kötelez ő marad.
(Mára minden tartománynak van brüsszeli külképviselete.) A tartományok
megpróbálták kizárni az önkormányzatok képviseletét a Régiók Tanácsában, de
végül meghátráltak, és ma 24-b ő l 3 helyet önkormányzati egyesülések tölthetnek be.
Mivel a német önkormányzatoknak nem feladata az EU-szabályozók átvétele, a
különböző alapokból nettó befizet őként szinte nem is részesednek, ezért szinte
rendkívül alacsony az érdekl ődés EU ügyek iránt.
A régiók Európája vízióban nem hagyhatjuk figyelmen kívül azt, hogy az a
strukturális politika jóvoltából válhatott valósággá. A regionális szint részesedése a
korábban nemzeti jogkörökb ő l a belga és német régiók esetében már arra utal, hogy
a nemzeti szuverenitás széttöredezése nem csupán elméleti problematika.
Ugyanakkor a szubnacionális szint bekapcsolódása speciális szervezetek révén is
tetten érhet ő , ami arra utal, hogy a funkcionális integrációelméletek nem csupán a
nemzetek feletti, hanem a szintek közti kapcsolatépítésre is kihatnak.
A szubnacionális integrációs kapcsolati rendszerben jelenleg öt szintet célszer ű
elkülöníteni. Az első szint az önkormányzati együttműködéseké. Ennek kereteit
több, európai városok, és más települések által alapított szervezet jelenti:
• A testvérvárosi kapcsolatrendszert, amely mára már általánossá vált, s nem
hanyagolható el szerepe a helyi önkormányzatok stratégiaépítésében. Ebben
a városi kapcsolatok három típusa jelenik meg: a hierarchikus, város és
vidéke közötti kapcsolatok, a versenyre épül ő kapcsolati rendszer, továbbá a
komplementer, egymást kiegészít ő hálózatok rendszere.
• A Eurocitiy-hálózat 6 alapító taggal alakult meg, ma mintegy 50 várost
számlál soraiban, amelyek mint a gazdaság motorjai kooperálnak a
technológia, gazdasági fejlesztés, szociális-jóléti, környezeti, városi
regenerációs, közlekedési és kommunikációs, kulturális és kelet-nyugati
Hervainé Szabó Gyöngyvér :
A regionális és helyi politika lehetőségei az EU intézményrendszerében
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 95-110. p.
108 Kitekint ő TÉT 1998 s 1-2
kapcsolatépítés területén. Manchester polgármesterének elnöksége idején a
XVI. Igazgatósággal közösen sikerrel lobbiztak a regionális politika
átalakítása érdekében is. A Eurometropol Klub 1990-ben alakult 20 város
részvételével, fő célkitűzése egyéb szubnacionális szintek kooperációj ának
elősegítése: pl. önkormányzati hivatalok, kereskedelmi kamarák, egyetemek,
kutatóközpontok stb. közös stratégiájának kialakítása érdekében. Ebben
partner a XVI. Igazgatóság is RECITR programon keresztül. Az
együttműködés nyitott minden 50.000 főnél nagyobb lélekszámú település
önkormányzata számára, segítve a kapcsolatépítést.
• AZ ECOS a Középvárosok Városok Bizottsága, a kelet-nyugati
kapcsolatépítés, a várostervezés, az európai városi adatbank-rendszer
kiépítése a célkit űzése. Ennek égisze alatt szervez ődött a Sealink a
kikötővárosok szervezete.
• Euricur Centre a rotterdami Erasmus Egyetemen alakult, s a tanácsadó
funkciót betöltő akadémikusok nemzetközi hálózatát foglalja magában, és
mint ilyen a városi együttműködési hálózatokkal, többek között az
Euronietropol Klubban áll kapcsolatban.
A második szint a határmenti regionális kapcsolati rendszer fejlesztése. A
holland-német határ melletti önkormányzatoknak 25%-a partnervárosi kapcsolatban
állt, 70%-a jelentett együttm űködést. A Benelux-szerz ődést nem sikerült
eurorégióként elismertetni. Sajátos az alapja az Alpok-Adria Munkaközösségnek
közös történelmi keretként az egykori Habsburg-birodalom szolgált.
A harmadik szint a Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa, az
Európai Önkormányzatok és Régiók Tanácsa, illetve a Régiók Bizottsága hivatalos
szervezeti rendszere, amelyek konzultatív szerepkörükkel az Európa Tanács
döntéshozatali folyamatait is befolyásolják. Ezen szervezetek voltak kezdeményez ői
pl. a Szókratész Programnak, s megkezdték a maastrichti szerz ődés áttekintését,
illetve korrekcióját is. A Régiók Bizottsága komoly viták színtere, és f őként a német
régiók önkormányzat-ellenes akciói következtében, azonban az együttm űködést
lehetséges útjait keresik, kiterjesztve a tanácsadó szerepet a parlamentre is.
A negyedik szintet a brüsszeli adminisztráció jelenti. Ennek legfőbb kerete a
CEMR (Az Európai Régiók és Önkormányzatok Tanácsa). Brüsszelben ehhez
kapcsolódva mintegy 60 városi képviselet m űködik. Az iroda fenntartásának okai
között els ősorban a várható döntésekr ől kiszivárgó információk megszerzése fontos,
hiszen a pályázatokhoz rendszerint nevetségesen rövid a határid ő. Másrészt, nem a
döntés, hanem értelmezése az érdekes, hiszen gyakran rejtve vannak a prioritások. A
legsikeresebb a brit és a dán önkormányzati szövetségi képviselet, mert használható
információt és instrukciókat közvetítenek. A legfontosabb, hogy ők még partnereket
is tudnak azonnal keríteni, viszonylag kevés er őfeszítéssel. A brüsszeli irodákban az
EB és egyéb szervezetek is érdekeltek
Az ötödik szint a diplomáciai képviseleteké, amelyek alatt nem a kormányzati
szintű szervezetek értend ők. Ezek a mikroszintű szervezetek európai uniós
képviseleti rendszerei, amely a munkaadók és kereskedelmi, ipari szervezetek uniós
beépülését és a cégek képviseletével, közvetítésével foglalkoznak, és egyértelm űen
a legerőteljesebben lobbizó szervezetek közé tartoznak. Nem elhanyagolható
mellettük a szakszervezetek csoportja sem.
Hervainé Szabó Gyöngyvér :
A regionális és helyi politika lehetőségei az EU intézményrendszerében
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 95-110. p.
TÉT 1998 s 1-2 Kitekint ő 109
Összegezve megállapítható, hogy a szubnacionális szint bekapcsolódása az
Európai Unió intézményrendszerébe er őteljesen függ az egyes nemzetállamok
berendezkedését ől, a nemzeti kultúrától, az önkormányzatok kondíciójától, és
egyáltalán nem várható, hogy az integrációs szervez ődések felülről kezdeményezzék
a szubnacionális szint bekapcsolódását. A mikroszint bekapcsolódása aszerint
alakul, hogy milyenek a különböző szervezetek nemzetközi, európai kapcsolatai.
A fenti példák rámutattak a teljes centralizáció eredményességére és korlátaira (ír
példa), az unitárius berendezkedés fékez ő hatására (brit), s a vegyes struktúra
ellentmondásaira, ahol a nemzeti kormányzati, regionális és önkormányzati szint
erőteljes, többszintű integrációt eredményezett (francia), arra az új helyzetre, amit a
régiók hatalmi szintjének megnövekedése eredményezett (belga, német példa, a
föderális és lokális szint kiszorítása), továbbá az inkompetens nemzeti, regionális, és
helyi politika, illetve az adminisztráció következményeire (Olaszország).
Mindez felveti a kérdést, hogy Magyarországon számára milyen megoldások
léteznek. Marad-e a centralizált berendezkedéssel, a hiányzó középszinttel, és a
kezelhetetlen önkormányzatok tömegével jellemezhet ő struktúra? Ebben az esetben
csak az állami adminisztráció képes koordinálni a projekteket, a több mint 3000
önkormányzat külön-külön alkalmatlan a brüsszeli lobbizásra. Az önkormányzati
konszolidáció mintegy 500-ra csökkentve azok számát, járási nagyságrend ű
önkormányzatokat eredményezhet. Ugyanakkor a közép- és nagyvárosokra felf űzve
mintegy 100 városi körzet van formálódóban. A jelenlegi területi rendezés nem
jelent változást, viszont az önkormányzatok szabadságfoka lehet ővé teszi a
kapcsolatépítést. Ennek veszélye azonban, hogy megismétl ődik az ír gyakorlat: míg
Székesfehérvár nem juthat forrásokhoz a millecentenáriumi programok kapcsán,
Budapest akár húszat is lehívhat. Bekövetkezhet ugyanakkor a francia
"régiófejlesztő szindróma" is: az ország területét programokra felf űzött régiókkal
fedhetjük le, ami végül is a mai gyakorlatnak felel meg.
A magyar szubnacionális szintek jelenlegi mozgástere a következ ő lépéseket teszi
lehetővé, illetve szükségessé:
• Célszerű végiggondolni, hogy hogyan épüljön ki a makro-, mezo- és
mikroszintű képviseleti rendszer, s milyen szervezetek létrehozása
szükségszerű. Eldöntendő, hogy olyan régiók kialakítását kell-e
megcéloznunk, amelyek a makro-rendszerekbe beépülnek (Tanács, régiók),
vagy célszerű-e létrehozni régiók szövetségét, helyi önkormányzatok
szövetségét, mint uniós lobbi-szervezeteket. Továbbá elkerülhetetlen annak
áttekintése is, hogy a mikroszféra brüsszeli képviselete hogyan épüljön ki,
hiszen ezen szervezetek is részét kell, hogy képezzék a magyar stratégiának.
• A meglévő regionális keretek felhasználásával célszer ű a továbbiakban is
részt venni speciális regionális programokban, s őt, magunknak kell
kezdeményeznünk ilyen programokat.
• Ki kell használni a magyar önkormányzati rendszerb ől adódó előnyöket. E
szférának szűkösek a forrásai, tehát nem kerülhetik ki Brüsszelt. Leépült a
jóléti intézményrendszerük, piacosították szolgáltatásaik jelent ős részét. A
marketing típusú településfejlesztési vágányra állított települési közösségek
leszámoltak a pártokba és vezet őikbe vetett illúziókkal, a szakért ői csoportok
megerősödése várható. Nagy számú kistérségi társulás segíti a koordinációt,
a megyei szint, mint szolgáltató, koordináló szint jelenhet meg e
folyamatban.
Hervainé Szabó Gyöngyvér :
A regionális és helyi politika lehetőségei az EU intézményrendszerében
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 95-110. p.
110 Kitekint ő TÉT 1998 s 1-2
• A magyar városoknak ki kellene dolgoznia a hazai eurocity-programokat, be
kell kapcsolódniuk az európai hálózatokba, ide kellene telepíteni egy-két
speciális intézményt stb.
• A külügyi szint kizárólagos kompetenciáját meg kell osztani- az
infrastruktúrát illet ő en is, a megyei, nagyvárosi, uniós ügyekkel foglalkozó
külügyi osztályokat célszer ű felállítani.
• EU-információs rendszer kiépítése, az önkormányzatok és helyi autonómiák
szintjén is.
• Az Önkormányzati, kamarai iskolai, egyéb üzleti körök programszervez őinek
képzése.
• Addig kellene az önkormányzatoknak kiépíteni hálózataikat, amíg az egész
nem állami monopólium, és még csak formálódnak a régióink.
A magyar helyi önkormányzatok integrációját veszélyeztethet ő törekvések:
• Tovább erő södik a francia, német, belga, olasz, osztrák regionális nyomás a
nemzeti szint kompetenciája csökkentésére, a régió alatti szint kiszorítására.
• A helyi önkormányzatok külkapcsolati rendszerében lev ő ad hoc jelleg,
összehangoltság hiánya.
• A nagyobb városok képtelenek lesznek az agglomerációban rejl ő
lehető ségeket közös programmá fejleszteni.
A magyar önkormányzatok bekapcsolódnak olyan új törekvések formálásába is,
amelyeknek a célja ugyan az újonnan csatlakozók rendelkezésére álló potenciális
források korlátozása. Nem mindegy, hogy az új programok kidolgozásába mennyi a
beleszólásunk. A strukturális alapok és a mez ő gazdasági alap várható átalakítása
alapvető en új stratégiát igényel t őlünk is, de rejlenek lehet őségek olyan új
célkitűzésekben, mint a vidékfejlesztési program, az elmaradt települések
telekommunikációs fejlesztése, vagy a könyvtárak modernizációja.
Jegyzetek
Az adatokat az 1998. évi kiadású Lobbizás az európai Unióban c. kézikönyvbő l, ill. a lokális szintű
önkormányzatokról szóló tanulmányból vettem (6)
2
Megjegyezzük: az osztrák euro-bürokrácia mára már legalább ennyire aktív, f őleg ami a keleti
színteret illeti.
3
Jellemző , hogy ahol egy térségben esetleg két együttm ű ködési hálózat alakult, ott két kormányzati
hivatalt is telepítettek, tehát semmiféle szándék nem létezett az ésszer ű regionális integrációra.
Irodalom
Goldsmith M. - Klausen K. K. (ed.) (1997) European Integration and Local Government Cheltenham,
Egyesült Királyság, Brookfield, USA
Bennett Robert J. (ed.) (1993) Local govemment in the New Europe Belhaven Press, London
Bongers P. (1992) Local Government in the Single European Market Longman, Colchester
The Future Role of the Council of European Municipalities CEMR Brüsszel, 1995
John P. (1994) UK Sub-National Offices in Brussels: Diversification or Regionalization? Paper to ESCR
Research Seminar, British Regionalism and Devolution in a Single Europe, LSE, May 1994.
Lobbying in the European Union. Explanatory Guide. Contacts 1998 Euroconfidentiel S.A. Genval