Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 1-12. p.
Tér és Társadalom 1998 s 1-2: 1-12
A TERÜLETI FINANSZÍROZÁS
HARMONIZÁCIÓJA
(Harmonisation of the Financial System of Regional Policy)
PERGER ÉVA
A területi finanszírozás harmonizációja a mai Magyarországon egyszerre két
követelményt jelent. Egyrészt az Európai Uniós szabályozással való harmonizációt,
másrészt a már m űködő hazai finanszírozási rendszerek területi szint ű
összehangolását. A két követelmény bizonyos értelemben rokon, hiszen az Európai
Unió és az európai országok finanszírozási gyakorlata is túlnyomórészt követi - de
semmiképpen nem hagyja figyelmen kívül - a területi logikát. Érdemes azonban
mégis különválasztanunk a két kérdést. Milyen követelményeket támaszt és
milyeneket nem az Európai Unióhoz való csatlakozás? Miért van szükség
hazánkban - az uniós csatlakozástól fiiggetlenül is - a területi szemléletre a
finanszírozási rendszerek kialakításánál?
Mit jelent az EU-konformitás?
A magyar szakirodalomban visszatér ő szóhasználat az EU-konform (gyakrabban a
nem EU-konform) jelző. A szerzők azonban a legkülönfélébb tartalmat
tulajdonítanak ennek a fogalomnak. Az értelmezések rendkívül széles skálán
mozognak. Magyarország megfelel ő felkészülése az Európai Unióhoz való
csatlakozásra csak akkor lehet sikeres, ha pontosan látjuk, hogy mit jelent, és mit
nem jelent az EU-konformitás követelménye. A tisztánlátás érdekében érdemes
körüljárnunk tehát ezt a fogalmat.
Mit tekintsünk elérend ő mintának?
A hazai szakirodalomban nem ritka az olyan felfogás, mely néhány, vagy több
európai ország nemzeti gyakorlatát hozza fel példaként, és ahhoz viszonyítva tartja
a magyar rendszer részleteit rossznak, vagy jónak. Ez a megközelítés véleményem
szerint alapvetően helytelen, mivel Európa lényegéhez tartozik a sokszín űség. Nem
csupán az országok gazdasági fejlettsége, társadalmi-gazdasági szerkezete
különbözik jelentő sen, hanem az egyes országok közigazgatási rendszere, gazdaság-
egyben támogatáspolitikai felfogása is. Az európai országok gyakorlatát ismertet ő
tanulmányokban nem nehéz feladat valamire példát, de ugyanarra ellenpéldát is
találnunk.
Egy másik megközelítés az Európai Közösség, mint szervezet közös szabályozását
tekinti mérvadónak, és azt vizsgálja mit "szabad" és mit nem "szabad" az általános
szabályozás tükrében. Az újonnan csatlakozott országok tapasztalatai azonban
rengeteg példát nyújtanak arra vonatkozóan, hogy a közös európai
támogatáspolitikai gyakorlat nagymértékben figyelembe veszi az országok eltérő
sajátosságait, és meglehetősen rugalmasan kezeli az általában érvényes
szabályokat. A különböző országok esetén - bár kis mértékben - de eltér az európai
Perger Éva : A területi finanszírozás harmonizációja
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 1-12. p.
2 Perger Éva TÉT 1998 s 1-2
támogatásokhoz megkövetelt saját forrás aránya, a közös európai programokban
való részvétel esetén olyasmire is lehet kapni támogatást, amit általában a rendszer
nem preferál.
Az ország különlegesen nehéz gazdasági helyzete esetén, még a legszigorúbb
szabályok felfüggesztésére is van mód (pl. Görögország felmentést kapott az
exporttámogatások általános tilalma alól). Általában regionális szintr ől kell
kiindulnia a nemzeti programok kidolgozásának, de elfogadtak nemzeti szint ű tervet
is (pl. Portugáliában). A strukturális támogatások elosztásának logikája általában a
regionális szintre épül, de jól kidolgozott ágazati programokra is lehet támogatást
kapni. (Erre szintén jó példa Portugália textilipari rekonstrukciós programja.) Egyes
régiókat és kistérségeket akkor is támogatásra jogosultnak ítélnek, ha nem teljesen
felelnek meg a besorolási követelményeknek (erre számtalan példát találhatunk
Írországban, Franciaországban, s őt Spanyolországban is).
A harmadik felfogás nem azt vizsgálja, mit szabad, vagy mit nem szabad, hanem
azt, hogy milyen átalakításra van szükség a hazai támogatási rendszerben ahhoz,
hogy - a mai európai szabályozásnak megfelel ően - a legtöbb közös európai
támogatást kaphassa az ország. A megközelítés egyetlen problémája, hogy nem
tudjuk mikor, milyen feltételekkel és milyen Európai Közösséghez csatlakozhatunk.
Ami a mai EU-ban rendkívül kedvez ő , az pár év múlva éppen hátrányos lehet.
A negyedik megközelítés a leginkább árnyalt, és véleményünk szerint a
legközelebb áll a helyes felfogáshoz. Változónak és differenciáltnak tekinti Európát.
Figyelembe veszi, hogy maga az Európai Közösség is átalakulóban van. Megpróbál
általános tendenciákat, általános tapasztalatokat levonni az európai országok és az
európai közösség gyakorlatából, és nem a konkrét célokat, prioritásokat,
intézményeket, eszközöket, mechanizmusokat tekinti követend őnek, csupán a
tendenciákat. Keresi azokat a pontokat, ahol mód van a sajátos magyar érdekek
érvényesítésére, és azokat a "kivételeket", melyekre hivatkozva el lehet térni az
általános szabályoktól, ha ezt az ország érdeke megkívánja.
Miért legyünk "eurokonformak"?
Az előző problémával szorosan összefügg ő kérdés, hogy miért tartjuk fontosnak
az európai támogatási rendszerhez való közelítést. A kérdést a szerz ők direkt módon
legtöbbször fel sem teszik, a tanulmányok, értékelések szövege általában mégis
válaszol e kérdésre. Három lehetséges válasz létezik:
• azért, hogy minél el őbb (vagy, hogy egyáltalán) felvegyenek minket az
Európai Unióba;
• azért, hogy csatlakozás esetén minél több európai támogatást kaphassunk;
• azért, mert az európai támogatási rendszer hatékony és saját céljainknak is a
legjobban megfelel.
A három megközelítés sok esetben természetesen keveredik. A támogatási
rendszer átalakításának mikéntjét, gyorsaságát és irányait azonban mindenképpen
meghatározza az, hogy a különböz ő felfogásoknak mekkora a súlya. Saját
véleményem szerint felvételünk ténye és id őpontja alapvet ően nem tőlünk függ,
hanem az összeurópai politikától és az EU tagországok közötti egyezkedés
eredményétő l. Ma még nem ismerhetjük csatlakozásunk feltételeit, és az "új"
Európa mű ködésének kereteit. Ebben a helyzetben logikánkat feltétlenül a harmadik
Perger Éva : A területi finanszírozás harmonizációja
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 1-12. p.
TÉT 1998 s 1-2 A területi finanszírozás harmonizációja... 3
szempontnak kell uralnia, azaz els ősorban azt kell átvennünk, ami a hazai
céljainknak is a legjobban megfelel, de közben érdemes mérlegelnünk a várható
változásokat és alternatív javaslatokkal felkészülnünk a csatlakozás id őpontjára.
Mennyire legyen gyors és pontos a hasonulás?
A rendszerváltás utáni években az Európa utáni vágyakozás eufóriájában és a
közeli csatlakozás reményében a szakmai közvélemény egyértelm űen azt tekintette
az Európához való közeledés zálogának, ha a magyar támogatási rendszer
viszonylag gyorsan és minden elemében egyre jobban hasonul az Európai Unióban
alkalmazott megoldásokhoz. Az európai közösség bels ő problémáinak
halmozódásával, a csatlakozás elhúzódásával azonban egyre inkább el őtérbe
kerültek azok a nézetek, hogy nincs szükség a sietségre. A hazai támogatási
politikának els ősorban az ország érdekeit kell szem el őtt tartania, csak másodlagos
szempont a "hasonulás". Ebben az érvelésben véleményem szerint igen sok igazság
van. Európához nem csupán a magyar állam csatlakozik, hanem a magyar gazdasági
szerepl ő k és a magyar társadalom. Ha az európai normák csatlakozás el őtti,
önkéntes átvétele hátrányosan befolyásolja az ország gazdasági fejl ődését, ha kiélezi
a bels ő társadalmi ellentéteket, ha az európaitól lényegesen eltér ő gazdasági-
társadalmi szerkezetet eredményez, akkor - a formai hasonlóság ellenére - inkább
távolodunk Európától. Miközben a támogatási rendszer maga egyre jobban
"eurokonform", az ország egyre kevésbé az. A bels ő gazdasági-társadalmi érettség
- azaz a fogadókészség - hiánya miatt a mechanikusan átvett célok, prioritások,
eszközök gyakran nem is érhetik el a kívánt hatást. (A már megindult PHARE
programok tapasztalatai els ősorban a tanulási folyamatot emelik ki f ő
eredményként, érzékelhet ő gazdasági hatásokról nemigen számolnak be, kivéve az
osztrák határ menti régiót, ahol a nyugati határ közelsége és az általánosan
magasabb fejlettségi szint teszi lehet ővé a viszonylag látványos fejl ődést.)
Az európai rendszerhez való alkalmazkodással tehát rendkívül óvatosan kell
bánni. Ez a megállapítás azonban nem jelenti azt, hogy nincs szükség a támogatási
rendszer reformjára, mégpedig olyan reformra, mely egyre inkább közelít az
Európában alkalmazott megoldásokhoz. A múltból örökölt rendszerek
tehetetlensége miatt és a hazai pénzügyi és társadalmi adottságok szorításában
ugyanis - a szándékok ellenére - csak igen lassan halad az átalakítási folyamat. A fó
probléma ma már nem az, hogy a támogatási rendszer nem "eurokonform", hanem
az, hogy a nemzeti célokat sem szolgálja megfelel ően. Az európai rendszer számos
elemében olyan mintákat ad, melyet "csupán" a hazai célok eléréséhez is érdemes
követnünk.
A másik oldalról nem téveszthetjük szem el ől a végs ő célt, azaz fel kell
készülnünk az esetleges csatlakozásra. Arra kell törekednünk, hogy az Európai
Uniós tagság egyértelm űen pozitív hatást gyakoroljon az országra. Ki kell tudnunk
használni előnyeit, és mérsékelni kell tudnunk hátrányos hatásait. A hazai és az
európai követelményekhez akkor alkalmazkodhatunk a legjobban, ha pontosan
megfogalmazzuk azokat a sajátosságokat, melyekben hazánk eltér az európai
országoktól, és világos elképzelésekkel rendelkezünk, arról mi lehet hazánk szerepe
Európában és milyen irányú fej l ődésre lesz lehet őségünk. A támogatási rendszerre
vonatkozóan ez azt jelenti, hogy pontosan tisztáznunk kell a nemzeti célokat.
Perger Éva : A területi finanszírozás harmonizációja
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 1-12. p.
4 Perger Éva TÉT 1998 s 1-2
A saját céljainkat kell aztán megvizsgálni abból a szempontból, hogy azok milyen
módon "adhatóak el" Európa számára. A kés őbb csatlakozó országok példái azt
mutatják, hogy az Uniós tagság csak akkor jár egyértelm űen pozitív hatással, ha a
csatlakozás idő pontjára jól kidolgozott programokkal tudunk el őállni. (A pozitív
példa Spanyolország és Portugália, ahol ez a felkészülés megtörtént, a negatív példa
Görögország, ahol ez nem történt meg és a viszonylag jelent ős közösségi támogatás
eredménye nem igazán érzékelhet ő.)
Az európai célokat és prioritásokat csak tendenciájukban kell követnünk. (Már
korábban is felsoroltunk számos példát arra, hogy egy-egy ország "kivételes"
célokra is jelentő s támogatást kapott. Jó példa az is, ahogy a Skandináv országoknak
sikerült elérniük azt, hogy a strukturális alapok által támogatott térségek köre egy új
típussal b ővüljön az alacsony néps űrűségű területekkel.) Véleményem szerint
leginkább a támogatáspolitikai alapelvek érvényesítésében kell el őrehaladnunk,
mivel ezzel nem csupán európaiságunkat bizonyítjuk, hanem saját fejlesztési
céljaink elérésére is nagyobb az esélyünk. Az Európában alkalmazott intézmények,
eszközök, mechanizmusok hatékonyabbá tehetik a hazai rendszert. A
lehető ségekhez képest gyors, az európai mintához közelít ő, de a hazai
adottságokhoz illeszked ő bevezetésükkel pedig lehető ségünk nyílik arra, hogy ne
csupán a magyar kormány, hanem az egész magyar társadalom felkészüljön az
Uniós tagságra. A külföldi tapasztalatok azt is jól bizonyítják, hogy az európai
tagság és a közös támogatáspolitika el őnyei csak akkor érvényesülnek, ha nem
csupán maga a támogatási rendszer változik, hanem ha az országon, illetve az egyes
régiókon belüli kohézió szintje már a csatlakozás el őtt erősödik, ha az alapelvek
érvényesítéséhez igazodik az ország közigazgatási szerkezete, és ha az egész
társadalom gondolkodásmódja átalakul. (A centralizált közigazgatási struktúra
továbbélése, az országon belüli jelent ős területi egyenl őtlenségek, a bürokratikus
gondolkozásmód hátráltató erejét legjobban ismét a görög példa mutatja.)
Mi az EU konformitás tartalma?
-
A szakirodalom értékeléseiben gyakran keverednek a tartalmi és formai
szempontok. Saját véleményem szerint az EU-konformitás - a támogatási rendszer
szempontjából - jól elhatárolhatóan négy vonatkozásban értelmezhet ő :
• az EU általános szabályozásának vonatkozásában (mit "enged meg" és mit
nem a közös joganyag),
• a támogatáspolitikai alapelvek (koncentráció, partnerség, programozás,
addicionalitás) érvényesülésének vonatkozásában,
• a fejlesztési célok és prioritások vonatkozásában (mennyire sorolhatóak be a
hazai célok a jelenlegi EU támogatási rendszer céljai közé),
• a célok megvalósítási mechanizmusainak vonatkozásában (a támogatások
elérhető formái, a támogatások címzettjei, az alkalmazott kritériumrendszer,
a támogatási rendszer intézményei, a tervezés és igénylés, a koordináció és
egyeztetés, a döntés, a finanszírozás, a számbavétel, és az ellen őrzés
mechanizmusai).
Perger Éva : A területi finanszírozás harmonizációja
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 1-12. p.
TÉT 1998 s 1-2 A területi finanszírozás harmonizációja... 5
Mennyire EU követelmény egy alapvet ően területi elvre építő,
decentralizált finanszírozási mechanizmus kialakítása?
önmagában sem a célok, sem az európai alapok rendszere nem teszi szükségessé,
sem a magyar támogatási rendszer területi logikájú átcsoportosítását, sem az
önkormányzati finanszírozás érdemi reformját. Azok az országok ugyanis, ahol az
ország egész területe jogosult "célterület 1" célkit űzés alapján közösségi
támogatásokra, - bár a régiós szint ű tervekre építve - mégis alapvetően országos
szinten dolgozzák ki a felzárkózást legjobban el ősegítő programokat. Az európai
alapoktól származó támogatás gyakorlatilag a központi költségvetés része, amit
természetesen a Nemzeti Keret-programnak megfelel ően használhatnak csak fel, de
a támogatások (a központi beruházást is támogatásként értelmezve) "leosztása" nem
csupán a területi logikát követi. A támogatásoknak csak egy (kisebb) hányada a
decentralizált keret, melynek felhasználásáról a regionális szint területfejlesztési
szervezete dönt. Portugália, Görögország és Írország példája egyaránt azt mutatja,
hogy mindhárom országban felhasználták az európai strukturális támogatásokat
átfogó nemzeti célokra. A kevésbé fejlett EU országok tapasztalataiból az a
"bölcsesség" is levonható, hogy az EU források igénybevétele és hatékony (vagy
kevésbé hatékony) felhasználása biztosítható az els ődleges célok alapján
legkülönfélébben csoportosított eszközök kombinációjával. (Az EU tagállamokban
alkalmazott strukturális és területfejlesztési célú támogatási eszközök a támogatás
elsődleges célja szerint jól elkülöníthet ően négy csoportra oszlanak: a horizontális
támogatásokra, a kis és középvállalkozásoknak nyújtott támogatásokra, az ágazati
támogatásokra és a területfejlesztési támogatásokra.) Az önkormányzati
finanszírozásra még inkább érvényes, hogy az EU tagság önmagában sem jogi
értelemben, sem a strukturális támogatások elérhet őségének szempontjából nem
jelenti azt, hogy feltétlenül szükség van a hazai rendszer átalakítására. Általában az
a kérdés ugyanis, hogy a közfeladatok finanszírozását milyen módon oldja meg egy-
egy ország és milyen fokú az önkormányzatok pénzügyi önállósága az ország
belügye. Önmagában az, ha egy országban, pénzügyi értelemben is nagyobb a
decentralizáció még nem jogosít egy fillérrel több támogatásra sem.
A gyakorlatban a különböző európai országok a legkülönfélébb megoldásokat
alkalmazzák. Vannak olyan országok, ahol a helyi önkormányzatok bevételeinek
döntő hányada központi költségvetési támogatásokból származik, de vannak
olyanok is, ahol nagyobb súlyt képviselnek a helyi források. A központi
támogatások folyósítására a normatív és feladatorientált finanszírozási technikákat
változó súllyal alkalmazzák. Maga a közigazgatás területi rendszere is rendkívüli
változatosságot mutat az egyes országokban.
Az Európához való csatlakozás - ha nem is "kötelez ő jelleggel" - mégis
megköveteli, hogy a területfejlesztési és önkormányzati finanszírozás a figyelem
középpontjába kerüljön.
Véleményem szerint alapvet ően a következő okok miatt van szükség arra, hogy
lépéseket tegyünk egy alapvet ően területi elvre épít ő, decentralizált finanszírozási
mechanizmus kialakítása felé:
Perger Éva : A területi finanszírozás harmonizációja
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 1-12. p.
6 Perger Éva TÉT 1998 s 1-2
A közös európai támogatások odaítélésének és felhasználásának
mechanizmusa
A támogatáspolitikai alapelvek érvényesítése mindenképpen azt feltételezi, hogy a
területi elv előtérbe kerüljön. Európa az egyes országoktól is elvárja, hogy a nemzeti
strukturális és területi támogatási rendszer f ő vonalakban illeszkedjen az európai
támogatások rendszeréhez és érvényesüljenek benne a koncentráció, a partnerség, a
programozás, és az addicionalitás alapelvei. Erre csak akkor van esély, ha a területi
logika jobban érvényesül támogatási rendszerünkben, valamint ha a nemzetinél
alacsonyabb területfejlesztési szinteken is képz ődnek saját források. Az európai
támogatások logikája alapvet ően a területiség logikája.
Ha részesülni akarunk az európai támogatásokban, nem mentesülünk attól a
követelménytől, hogy
• megalkossuk a nemzeti területbeosztás EU-konform rendszerét,
• európai mintára minősítsük a kistérségeket és régiókat,
• nemzeti programunk els ősorban alulról építkezve készüljön el,
• a konkrét támogatási döntések egy része és a finanszírozás is decentralizált
formában működjön,
• megteremtsük annak feltételét, hogy területi szinten is képesek legyünk
összesíteni a támogatások összegét és betartsuk az egyes régiókra vonatkozó
összes támogatási arány fels ő határát.
Az adszorbciós képesség növelésének követelménye
Akármilyen kedvező en alakul számunkra a strukturális és kohéziós támogatások
súlya és bels ő szerkezete, nem leszünk képesek felhasználni a minket megillet ő
forrásokat, ha nem tudjuk biztosítani az önrészt. Központi költségvetési forrásokból
ez nem sikerülhet. A távlati gazdaságpolitikai elképzelések függvényében nincs is
esély arra, hogy a strukturális és területi támogatásokra fordított költségvetési
források érdemben növekedjenek. A PM becslése szerint a társfmanszírozásba
bevonható központi források (központi beruházásokkal együtt) nagyságrendje
1,2-1,4 Mrd ECU. Ez a mai EU rendszer változatlansága esetén sem tenné lehet ővé,
hogy kihasználjuk a minket illető támogatásokat. (A mai gyakorlat szerint ez csupán
1,8-2,1 Mrd ECU bevonására elegend ő) Az állami forrásokat tehát ki kell egészíteni
önkormányzati és magán forrásokkal. Erre csak akkor van esély, ha a regionális
szintet, a megyei és helyi önkormányzatokat, illetve egyéb szerepl őket (vállalkozói
szféra, civil szféra, lakosság) bevonjuk a programozási folyamatba, de nem csupán
formális szerepl ő ként, hanem úgy, hogy érdemi saját forrásokkal is rendelkeznek,
illetve szerepet kapnak az állami források elosztásában is.
Az európai strukturális és területi támogatási rendszer reformja során
várható intézkedések
A reform során el ő fordulhat, hogy megváltozik a finanszírozás technikája és a
támogatások jelentős részét akkor is közvetlenül a régiók kapják, ha az egész ország
területe besorolható a „célterület 1" kategóriába. Arra is van esély, hogy a reform
során csökken a nemzeti programok alapján folyósított támogatások súlya és
növekedik a közösségi kezdeményezés ű programoké. A közösségi kezdeményezés ű
Perger Éva : A területi finanszírozás harmonizációja
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 1-12. p.
TÉT 1998 s 1-2 A területi finanszírozás harmonizációja... 7
támogatások jelentő s részére csak eurorégiók, nemzeti régiók, vagy kistérségek
pályázhatnak. El őfordulhat az is, hogy a jogosultság határának csökkentésével
esetleg valamelyik magyar régió kikerül a támogatásra „célterület 1" célkit űzés
alapján jogosult régiók köréb ől. Ebben az esetben automatikusan a régióknak kell
programjaikat benyújtaniuk és ők jogosultak a támogatásokra. A régiókat tehát
finanszírozási szempontból is alkalmassá kell tennünk a támogatások
befogadására. Ennek egyik feltétele, véleményem szerint, hogy a régiók nemzeti
költségvetési támogatásokra jogosult alanyok is legyenek, valamint az, hogy
tervezési önállóságukat megalapozzák a helyben - alulról építkez ően keletkező -
források. A régió területén m űködő önkormányzatok fontos szerepl ői a
területfejlesztésnek, méghozzá olyan szerepl ői, melyek eredend ően helyi közösségi
célokat követnek és nem csupán a rövid távú profitmaximalizálásban érdekeltek.
Regionális közcélokat szolgáló, de finanszírozható regionális tervek pedig csak
akkor születhetnek, ha az önkormányzatok, mint fontos közszerepl ők, rendelkeznek
olyan forrásokkal, melyeket a településhatáron túlmutató feladatokra fordíthatnak.
A regionális és kisebb területet lefed ő (pl. megyei, kistérségi) finanszírozási
"alkalmasságnak" már a csatlakozás el őtt is van jelent ősége, hiszen a közösség által
kezdeményezett azon programok többségére, melyek hazánkat, mint csatlakozás
előtt álló országot érintik, már ma is csak régiók, és kistérségek pályázhatnak. (Az
európai gyakorlat egyel őre meglehetősen rugalmas és nem követeli meg a
különböző NUTS szintek pontos meghatározását, így egyel őre a megyék is
bővíthetik a jogosultak körét.)
Miért elodázhatatlan nemzeti céljaink elérése érdekében is a területi
szempontok fokozott figyelembevétele a hazai finanszírozási
gyakorlatban?
Önmagában a nemzeti célok elérése érdekében is éget ően sürgős hazai
finanszírozási rendszerünk érdemi átalakítása. Véleményem szerint a következ ő
okok teszik ezt szükségessé:
• Az állami támogatások gyakorlatát az ágazati logikájú széttagoltság,
elaprózottság jellemzi. Nem ritka az sem, hogy a különböz ő támogatási
eszközök egymásnak ellentmondó hatást váltanak ki. Túl nagy a
területfejlesztési szerepl ők függése a központi finanszírozási döntésekt ől.
(Ezen a Területfejlesztési Alap egy részének, a cél és címzett támogatások
egy részének decentralizálása még nem sokat változtatott, miután ezek a
támogatások az összes támogatásnak csak egy töredékét jelentik). A központi
költségvetési beruházások arányának növekedése csak er ősíti ezt a helyzetet.
• A finanszírozási technikák, mechanizmusok korlátozzák a magántőke
bevonásának lehetőségeit a fejlesztési programokba, projektekbe.
• A rendszerváltás után a területi különbségek oly mértékben növekedtek, hogy
az már megbontja az országon belüli kohéziót. Nem csupán az a probléma,
hogy az ország egyes térségei leszakadni látszanak, hanem az is, hogy a
spontán piaci hatások eredményeképp szigetszer ű fejlődés alakult ki. A
Budapesti Agglomeráción és az Észak-nyugati országrészeken kívül csak
egy-egy település és sz űk körzete mutat felemelkedést. Semmi nem mutat
arra, hogy a piac logikája szerint e központokból a fejl ődés továbbterjedne.
Perger Éva : A területi finanszírozás harmonizációja
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 1-12. p.
8 Perger Éva TÉT 1998 s 1-2
• A helyi és területi önkormányzatok a mai magyar területfejlesztési
intézményrendszer fontos szerepl ői. Az intézményrendszer felépítésének
logikája alapján a különböz ő szinteken nem csupán a központi költségvetés,
hanem a területi önkormányzatok is a területfejlesztés, mint közfeladat,
részleges finanszírozói. Ebben az értelemben az önkormányzati
finanszírozási rendszer egésze közvetetten a területfejlesztési finanszírozás
része. Az önkormányzati fejlesztési források nagyságrendje nagymértékben
befolyásolja a területfejlesztési programok súlyát és hatékonyságát. Sajnos
manapság az önkormányzatok egyre kevésbé képesek önálló forrásokkal is
befolyásolni területfejlesztési gyakorlatot, hiszen az állami támogatások
reálértékének csökkenésével, a kötelez ő feladatok b ővítésével, a fogyatkozó
önkormányzati vagyon és a gyakori eladósodottság miatt egyszer űen nem
marad szabad forrásuk a területükön túlmutató feladatok finanszírozására. A
sürgető és rövidtávon megoldandó feladatok háttérbe szorítják a hosszú
távon megtérül ő és a települések lakóira csak közvetetten visszaható
fejlesztéseket.
• Akadályozzák a területfejlesztési célok érvényesítését a finanszírozási
rendszer egyéb ellentmondásai is. A területfejlesztési finanszírozásban nem
különülnek el a helyi, gyakorlatilag településfejlesztési finanszírozást
szolgáló eszközök és a szó igazi értelmében vett területfejlesztési
finanszírozási eszközök. Egyes területfejlesztési célokra viszont az
önkormányzati finanszírozási rendszer keretei között van lehet őség
kiegészít ő forrásokhoz jutni. Ez a helyzet gyengíti a területfejlesztés
hatékonyságát és er ősíti az önkormányzatok elszigeteltségét. Az
önkormányzatok saját forrásainak hiánya is részben oka annak, hogy a
területfejlesztési tervezésre, programozásra jogosult megyei területfejlesztési
tanácsok gyakorlatilag alig rendelkeznek önálló területfejlesztési forrásokkal
(még a területfejlesztési alap decentralizált részének elosztásában is kötik
őket központilag meghatározott szabályok, például a kistérségek központi
besorolása), a regionális tanácsok pedig végképp csak a központi
költségvetés, illetve esetleg az európai programok forrásaira számíthatnak.
Javaslatok a finanszírozási rendszer átalakítására
A területi elv hangsúlyozottabb érvényesítése az állami támogatási
rendszerben
Ez a követelmény álláspontom szerint minimum három dolgot jelent:
• Növekedjen az els ődleges célját tekintve kifejezetten területfejlesztési célú
támogatások aránya.
• A horizontális támogatási eszközök (támogatások, kedvezményes hitelek,
adókedvezmények, gyorsított amortizációs kulcsok, stb. is területileg
(és ágazatilag) differenciáltan kerüljenek alkalmazásra. (Ez még a
legkevésbé demokratikus Görögországban is így van.) Ehhez ki kell dolgozni
a vállalkozások támogatásának területileg dijferenciált egységes
eszközrendszerét, amelyben a fejlesztési támogatások mértéke, a megkövetelt
önrész, a hitelkedvezmények, illetve esetlegesen a gyorsított amortizációs
kulcsok területegységenként és azon belül ágazati besorolásban is
különböznek.
Perger Éva : A területi finanszírozás harmonizációja
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 1-12. p.
TÉT 1998 s 1-2 A területi finanszírozás harmonizációja... 9
• A különböző területi szintek legyenek a legkülönfélébb eszközök
koordinációjának színterei. Ennek egyik fő módszere a területi
programkészítés. A demokratikus programozási folyamattal párhuzamosan a
támogatási eszközök felhasználásában is valós decentralizációt kell
végrehajtani. A programok kidolgozásával egy id őben az eszközök
koordinálása is meg kell, hogy történjen. Ennek megfelel ően történhet a
koordináció:
Központi kezdeményezés ű országos programok esetén, kormányszinten.
Ágazati kezdeményezés ű programok esetén a koordináló szerv az
illetékes minisztérium.
Regionális programok esetén a koordináló szerv a megfelel ő regionális
intézmény, (a mai elképzeléseknek megfelel ően a Regionális Fejlesztési
Tanács), melynek a források feletti valós rendelkezés biztosított.
Megyei programok esetén a Megyei Területfejlesztési Tanács.
Kistérségi programok esetén a megfelel ő kistérségi szervezet. (Kistérségi
Területfejlesztési Társulás)
Ilyen elosztási elvvel a források (minden alap és célel őirányzat) egy része
decentralizáltan kerülne felhasználásra. A decentralizált és centralizált források
arányát érdemes körülbelül a TF célel őirányzat jelenlegi megosztásának
megfelelően 50-50% körüli szinthez közelíteni. A valós decentralizáció megteremti
a helyi források integrálásának feltételeit és növeli az ország adszorbciós
képességét. A kormány, illetve ágazati döntési körben lév ő források pedig nem
csökkennek szükségszerűen, mivel ily módon (és csak ily módon) van lehetőség a
forrásokat kiegészíteni az európai támogatásokkal. (Kormányzati körben
maradhatnak nagy országos jelentőségű infrastrukturális beruházások, a makro
gazdaságpolitikát támogató eszközök, kiemelt ágazati programok, stb.) Az egyes
területegységek rendelkezésére álló támogatási kereteket a fejlettség és az egyéb
kiemelt célok területi vonzatainak függvényében érdemes meghatározni. Erre csak a
programozási szakasz egyeztetései után van mód. A csatlakozásig tehát nem kell
teljes mértékben megvalósítani a decentralizációt, de az els ő lépések megtételére
szükség van, hiszen egy ilyen mechanizmus m űködtetését is tanulni kell.
A közfeladatok ellátásának (benne a szociális támogatásoknak) és a
területfejlesztés finanszírozásának szétválasztása minden szinten
• Az állami költségvetés szintjén külön működési és felhalmozási
költségvetésre van szükség.
• Az állami alapok és célel őirányzatok olyan átrendezése szükséges, mely
lehetővé teszi a közfeladatok finanszírozási rendszerének és a fejlesztési
(azon belül egyik formaként) területfejlesztési támogatási rendszer
szétválasztását. M űködési, vagy egyértelm űen szociális finanszírozás például
ne történjen fejlesztési célú alapokból és célel őirányzatokból (p1.: Útalap,
vagy Vízügyi Alap tulajdonképpen alapfeladatokat finanszíroz,
foglalkoztatási alap egy része szociális feladatokat, stb.). A strukturális és
területfejlesztési támogatásokban hosszú távon arra kellene törekedni, hogy a
fejlesztési források - az els ődleges célok szerint differenciálódva - elkülönült
pénzügyi alapokban jelenjenek meg. Ez természetesen az alapok és
célelőirányzatok összevonását és átstrukturálását jelenti. (A kidolgozott
Perger Éva : A területi finanszírozás harmonizációja
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 1-12. p.
10 Perger Éva TÉT 1998 s 1-2
kormányhatározat tervezet, bár az indokló szövegrészben rendkívül jól
elemzi a mai támogatási rendszer problémáit, javaslataiban már nem igazán
merész. Érdemi átcsoportosítást nem javasol.)
• Ugyanez érvényes az önkormányzati finanszírozásra. Az önkormányzati
finanszírozási rendszernek olyannak kell lennie, mely minden önkormányzat
részére biztosít elegend ő forrást a kötelez ő feladatok ellátására, és lehet ővé
teszi a forrásképz ő dést az önként vállalt feladatok, valamint a pótlás és a
fejlesztések megvalósítására. (A támogatások, a megosztott és saját források
együttes összege kell, hogy fedezetet nyújtson.) Ez teszi csak lehet ővé az
"alulról" építkez ő finanszírozást, tehát azt, hogy az egyes önkormányzatok
kistérségi, a kistérségek megyei, vagy regionális fejlesztések
finanszírozásában vegyenek részt. Az ily módon m űködő önkormányzati
finanszírozási rendszernek, markánsan el kell válnia attól a területfejlesztési
tartalmú fmanszírozástól, mely a területi felzárkózást és a bels ő
kapcsolatrendszerek, kiépítését támogatja.
• Az önkormányzati helyi fejlesztések finanszírozása alapvet ően az
önkormányzati és helyi gazdasági forrásokból történjen. (A járdaépítés
például nem területfejlesztési cél.) "Alanyi jogon" csupán igen kivételes
célok esetében van szükség központi támogatásra, amikor egy helyi
fejlesztési cél országos probléma megoldását segíti el ő, beruházási
költségigénye igen magas, megtérülésére csak hosszú távon van remény,
egyéb források (vállalkozók, lakosság) bevonására pedig igen nehézkes.
Ilyen ma például a szennyvízelvezetés és tisztítás, illetve a hulladékkezelés.
A helyi önkormányzatok közötti kiegyenlítés területfejlesztési vonatkozású
beruházási támogatásait - a területfejlesztési célú eszközrendszer részeként -
kell kezelni. Nincs értelme, azonban a célok központi megkötésének, a helyi
feltételeket a helyiek ismerik a legjobban. Ebbe az irányba pozitív
elmozdulás a cél és címzett támogatások elosztásának decentralizációja.
Véleményem szerint azonban ez esetben nem is lenne szükség a cél és
címzett támogatások elkülönítésére az egyéb önkormányzati fejlesztést
támogató forrásoktól.
• A megyei szintre els ő sorban a helyi fejlesztések támogatásának rendszerét
kell telepíteni. A megyei szintre decentralizált (illetve alulról képz ődő)
források két alapot kellene, hogy képezzenek. Az egyik egyértelm űen a
vállalkozástámogatás, helyi gazdaságfejlesztés céljait, a másik az
önkormányzatok közötti területi egyenl őtlenségek mérséklését, a területi
közszolgáltatások, kiegyenlítését célozza. (A cél és címzett támogatások és a
területi kiegyenlítő támogatások ne különüljenek el, a helyi
vállalkozásélénkítést, szerkezetváltást, foglalkoztatást szolgáló támogatások
címzettjei viszont ne az önkormányzatok legyenek.) Megyei fejlesztési
tanácsok viszonylagos szabadsággal rendelkezzenek a kiegyenlít ő források
elosztásában.
• A regionális szintre az országos és régión belüli kohéziót er ősítő (valóban
területfejlesztési) programok finanszírozása kerülhetne. A régiónak is állami
támogatásra jogosult és azok felhasználását koordináló jogkörrel rendelkez ő
szervezeteknek kell lenniük. Átfogó regionális program és azon belül
projektfinanszírozási feladatokkal, és nem önkormányzatok közötti
osztogatással.
Perger Éva : A területi finanszírozás harmonizációja
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 1-12. p.
TÉT 1998 s 1-2 A területi finanszírozás harmonizációja... 11
A területfejlesztés intézményeinek jogi és gazdálkodási státuszának
rendezése
A fent leírt decentralizáció csak akkor valósulhat meg, ha rendezik a
Területfejlesztési Tanácsok jogi és gazdálkodási státuszát. Különösen fontos kérdés
ez a regionális tanácsok esetében. A "régióképz ődést" is sokkal jobban
felgyorsítaná, ha a regionális tanácsok valódi jog és hatáskörrel rendelkez ő
szervezetek lennének, melyek támogatásokra, önálló gazdálkodásra, s őt esetleg
önálló hitelfelvételre is jogosultak. Ma még valamennyi tanács tevékenységét és a
külső források bevonásának lehet őségét jelentősen megköti, hogy csak a m űködési
kiadásokra vonatkozóan rendelkeznek önálló költségvetéssel. A kincstár és a
területfejlesztési tanácsok viszonyában egyértelm űen azon a véleményen vagyok,
hogy a területfejlesztési tanácsok nem lehetnek kincstári körbe bevont intézmények,
lehetnek azonban kincstári ügyfelek.
Az állami fejlesztéspolitika vonatkozásában újra kell gondolni az
államháztartás alrendszereinek súlyát és szerepét. A gazdaságpolitika
eszközeit át kell vizsgálni az EU csatlakozás tükrében.
• A legfontosabb probléma szerintem, hogy miközben az EU makrogazdasági
és egyéb normának érvényesítésére hivatkozunk, a másik oldalon nem
vesszük figyelembe az EU követelményeket. Például örvendetes, hogy az
állami kiadások között növelik a felhalmozási kiadások arányát, de
államháztartási szinten ez egyáltalán nem biztos, hogy a felhalmozás
megélénkülését jelenti. Az államháztartási beruházások tervezett bels ő
szerkezete csupán fokozott centralizációt mutat. 1994-ben még az
államháztartási beruházások 18%-a volt csupán kormányzati beruházás, és
42%-a önkormányzati beruházás. Már 1996-ben 33% a kormányzati és 40%
az önkormányzati beruházások aránya, a prognosztizált tervek szerint pedig
1998-ban már túlsúlyban lesznek a kormányzati beruházások 38%-kal a 36%
ellenében, míg 2000-ben az államháztartási beruházások 46%-át a
kormányzati beruházások alkotják és az önkormányzati beruházások aránya
csupán 28%.
• Önmagában a központi beruházások súlyának növekedése - a mai
szabályozás szerint - még nem korlátozza az EU források igénybevételét. Ha
a kohéziós alapok súlya n ő a reform során, még valóban szükség is lehet az
ilyen intenzív növekedésre. Ha azonban a strukturális alapok súlya n ő
csupán, akkor már egyértelm űen problémát okozhat az arányeltolódás. Ha
valóban emelkedik az önrész követelménye, csak akkor van esély a központi
beruházások társfinanszírozására, ha sikerül nagybefektet őket megnyerni a
központi infrastrukturális programokra. Erre sajnos az eddigi tapasztalatok
szerint kevés az esély. Ráadásul ez esetben egy olyan ellentmondásba
ütközünk, hogy ami már üzletileg is kifizet ődő beruházás, azt az EU
jogszabályok alapján nem lehet támogatni. Persze kivételes elbírálásra van
mód. Az üzleti szféra túlsúlyos részvétele az infrastrukturális
nagyberuházások finanszírozásában ráadásul számos politikai feszültséggel
jár. (Lásd az autópálya-építés kapcsán a használat díjak és a használati díj
bevezetésének környezetre gyakorolt ellentmondásait.) Nyilvánvaló, hogy a
fejlesztési forráshiány az els ődleges oka a közszolgáltató nagyvállalatok
Perger Éva : A területi finanszírozás harmonizációja
Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 1-12. p.
12 Perger Éva TÉT 1998 s 1-2
privatizációjának is. A területfejlesztés els ősorban közfeladat, melynek
fmanszírozásába bevonhatóak magánforrások is, de csak oly módon és olyan
mértékben, mely nem veszélyezteti a tevékenység közfeladat jellegét. Végs ő
esetben a profitorientált nagyvállalatok bevonásával éppen az eredeti
fejlesztési cél ellenében cselekedhetünk. (Például egy túl magas autópályadíj
az M3-on éppen az északkeleti, keleti országrészek leszakadását er ősítheti,
mivel növeli a térségben működő vállalatok költségeit és korlátozza a
lakosság mozgását.)
• Átgondolandó, hogy azokat a nagyberuházásokat, melyhez várhatóan
jelentő s EU támogatás kapható, érdemes-e már most elkezdeni. (pl. Európai
nagyrendszerekhez való kapcsolódás). Nem lenne-e érdemes a bels ő
kohéziót és a belső gazdaságot erősítő támogatásokra, illetve a fejlesztési
intézményrendszer, szaktudás, stb. megteremtésére koncentrálni az er őket,
illetve azokra a fejlesztésekre, melyekre már a mai rendszerben is támogatást
kaphatunk (PHARE, közösségi kezdeményezés ű programok, stb.).
HARMONISATION OF THE FINANCIAL SYSTEM
OF REGIONAL POLICY
ÉVA PERGER
Adjustment of financial system in regional policy includes two main issues such as
adaptation of the Hungarian system to EU regulations and spatial harmonisation of
national systems.
Financial techniques and mechanisms should be brought nearer to the European
one to accelerate the enlargement, to make the national system more efficient and
enhance the expected benefits of our joining. Since the Hungarian financial system
is being adapted to the EU regulation rapidly, national characteristics and objectives
must be defined and articulated. Financial reforms should be nin in parallel with
favourable changes in the spatial development such increasing regional cohesion
and transformation of territorial administration.
Joining the European Union involves changes in mechanisms of local and
territorial fmances. The shift towards a decentralised system should be supported for
the following reasons:
• mechanism of fmancial support in the EU rests on territorial basis,
• since European regional development projects must be supported by
local/regional sources, that of communities and regions should be enhanced,
• reforms of the fmancial system in the EU shall put more emphasis on
regional aspects of development.
There is an urgent need for considering territorial aspects in the national system of
financial decision-making to further extent to ease regional disparities and sectoral
pressure on the redistribution furthermore, to define short term and long lasting
objects in spatial development. For this purpose, territorial aspects should be
regarded as essential elements of the redistribution, financial resources of
community services and regional development should be distinguished and managed
separately, legal and economic framework of spatial development must be defined
furthermore, national development purposes and policies should be also revised.