Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
Tér és Társadalom XXII. évf. 2008 s 1: 141-167
SZUBSZIDIARITÁS NÉLKÜLI DECENTRALIZÁCIÓ
NÉHÁNY ADALÉK AZ ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER MAGYAR MODELLJÉNEK
KORSZERŰSÍTÉSÉHEZ
(Decentralization without Subsidiarity
Some Additions to Modernization of Hungarian Model
of Local Government System)
VIGVÁRI ANDRÁS
Kulcsszavak:
az önkormányzatiság magyar modellje önkormányzati vagyon központi forrásszabályozás ÖNHIKI
helyi adók szolvencia
A cikk a magyar önkormányzati rendszer m űködésének elemzését nyújtja. Áttekinti a ma m űködő rend-
szer kialakulásának körülményeit, bemutatja az eredeti modell folyamatos erózióját. Részletesen elemzi a
rendszer belső ellentmondásait, majd a reformok szükségességének bemutatásával zárul.
A helyi önkormányzati rendszer „magyar modelljének" kialakulása
A magyar önkormányzati rendszer létrehozása egyszerre tekinthet ő az elmúlt több
mint 15 esztendő legradikálisabb és legsikeresebb, de egyben leginkább feszültsé-
gekkel terhelt, leginkább változtatásra szoruló államháztartási reformelemének.
A következőkben e paradoxon megvilágítását kíséreljük meg.
A magyar önkormányzati rendszer kialakulását a fogantatás és a születés pillana-
tai jelentősen meghatározták. Az 1968-as gazdaságirányítási reform utolsó érdemi
intézkedéseként 1971-ben megszületett tanácstörvény, illetve annak 1986-os új
szabályozással történt „megfejelése" jelentette a kiindulópontot. Ez utóbbi megte-
remtette az egységes (fejlesztési és m űködési költségvetés átjárhatóságán alapuló)
tanácsi költségvetési pénzalapot. Az 1988-ban született koncepció, amely még egy új
tanácstörvény kodifikálását és egy átfogó költségvetési reform el őkészítését célozta,
alapul szolgált az 1990-ben elfogadott Önkormányzati törvény gazdálkodási vonatko-
zású szabályaihoz. Az 1988-as javaslatok meger ősítették az önálló, egységes pénz-
alapban történő tanácsi gazdálkodást, a tanácsok tervezésének és szabályozásának a
forrásorientált rendszer felé történ ő elmozdítását javasolták, a finanszírozási modell-
ben nagy szerepet szántak a helyben képz ődött bevételeknek. E koncepció foglalko-
zott a helyhatóságok vagyonának kérdéseivel is. A szakért ők a tervalkuk helyett a
normatív szabályozási filozófia érvényesítését preferálták. A javaslatok b ővíteni
igyekeztek a választott testületek szerepét. A feladatellátás terén a szabályozás egy
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
142 Vigvári András TÉT XXII. évf. 2008 • 1
deklarált minimumot biztosított a településeknek és megszüntette a megye alapfokú
ellátással kapcsolatos újraelosztó szerepét. A valóságban azonban olyan pénzügyi
technikák alkalmazása kezd ődött, amelyek formailag a tanácsi önállóságot javítot-
ták, ténylegesen azonban a forráskivonást szolgáló fiskális recentralizáció eszközei-
vé váltakl. 1989-től a technokrata reformerek bevezették azt a központi forráselosz-
tási rendszert, amely logikájában szemben állt a korábbi kiadásorientált rendszer-
re12. A bevezetett forrásorientált rendszer lényege a helyhatóságok de jure nagyfokú
pénzügyi önállósága. E pénzügyi önállóság fontos eleme a már említett egységes
pénzalap, vagyis a m ű ködési és felhalmozási költségvetés közötti szabad átjárás. A
tanácsi költségvetés rendszerét bíráló szakemberek az akkori fejlesztési pénzalap és
mű ködési pénzalap merev elkülönítését kifogásolták. Egyik f ő érvük az volt, hogy a
„kétféle forint" puhítja a tanácsok költségvetési korlátját (Vági 1991, 369). A fejlett
országok gyakorlatában sem ritka azonban a m űködési és a fejlesztési költségvetés
felhasználásának eltér ő szabályozása. Utóbb a magyar gyakorlatban a két költség-
vetés közötti szabad átjárás tette lehet ővé az önkormányzatok vagyonfelélését,
vagyis — ha úgy tetszik — a költségvetési korlát3 sajátosan lágy voltát eredményezte.
1990-ben a két nagy rendszerváltó párt, a kormányzó és az ellenzékbe szorult
SZDSZ megállapodása eredményeként — még az els ő helyi önkormányzati választá-
sok elő tt — fogadták el a Helyi önkormányzatokról szóló törvényt (Ötv.), amely a
korábban elfogadott új alkotmány elveinek további konkretizálásával kialakította a
máig működő önlcormányzati rendszer főbb jellemzőit. A korábban elfogadott al-
kotmány a helyi önkormányzatokat kvázi-önálló hatalmi ágként a politikai és köz-
jogi rendszer fontos elemeként definiálta, m űködésük gazdasági alapjait az önkor-
mányzati vagyonban, a helyi adóztatás jogában és a kötelez ően előírt feladatokhoz
járó állami hozzájárulásokban rögzítette.
A törvény elő készítésében a folytonosságot a rendszerváltó reformerek, az új
technokrácia képviselte (Szalai E. 2002). A döntően a Pénzügyminisztérium és
kisebb részben a Belügyminisztérium által működtetett központi forrásszabályozási
rendszer működése nagymértékben hasonlít az állami vállalatok — új mechanizmus-
beli, 1968-ban bevezetett — indirelct szabályozására. A tanácsok, kés őbb az önkor-
mányzatok méretgazdaságos m űködési kereteit a szakért ők a bajor és osztrák mo-
dellben látták, ahol a helyi feladatellátás alapegységei nem feltétlenül a települések.
Az akkori két nagy rendszerváltó politikai er ő, a konzervatívok és a liberálisok a
társadalmi és politikai rendszerről jelentősen eltérő vízióval rendelkeztek, amelynek
azonban „közös része" volt az a felfogás, hogy az önkormányzatok alapegységei a
települések. A konzervatív felfogásnak a gazdálkodási kérdések tekintetében, így a
központi forrásszabályozás vonatkozásában értékelhet ő elképzelése nem volt.
A liberális felfogások finanszírozási elképzeléseiben a normatív4 alapon leosztott
központi források mellett jelent ős szerep jutott a települések saját bevételeinek,
illetve az ermek b ővítését szolgáló versenynek, illetve az e versenyt nem torzító
forrásszabályozásnak. A konzervatív és a liberális er ők közötti nézeteltérés a közép-
szint, a megye szerepének megítélésében mutatkozott meg a legvilágosabban.
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s 1 Szubszidiaritás nélküli ... 143
A megye, mint önkormányzati középszint kiüresítése a két nagy rendszerváltó párt
közötti kompromisszum eredménye. Az SZDSZ és a FIDESZ egyértelm űen me-
gyeellenes volt, az MDF érdekeit pedig a köztársasági megbízotti rendszer felállítá-
sával vélte érvényesíteni. A koncepcionális eltérések gyökere azonban sokkal mé-
lyebben volt. A liberális felfogás a nagy önállósággal rendelkez ő, a bevételek szer-
zésében és a szolgáltatások ellátása terén a települések közötti verseny híve volt.
A konzervatív felfogás hajlamosabb volt a központi újraelosztás mechanizmusainak
„megszüntetve meg őrzésére". A kialakult helyi önkormányzati rendszer arculatát a
szakmai és ideológiai elképzelések mellett a gazdasági válságkezelés napi gyakorlati
feladatai és különösen az 1998 utáni id őszakban felerősödött politikai verseny is
erőteljesen formálták.
A sarkalatos törvényként megalkotott és így „bebetonozódott" Ötv. az el őbbiek-
ben jelzett reformfolyamat kontinuitásának és e két politikai vízió elegyeként alakult
ki. Így jött létre a helyi önkormányzatiság „magyar modellje". Csak példaszerűen, a
cikk témája szempontjából legfontosabb pontokon jelezzük e kompromisszumok
jelenlétét. A leglátványosabb, hogy a közös tanácsi rendszer helyébe egy tisztán tele-
pülésen alapuló önkormányzati rendszer jött létre. Ezzel a szerepl ők száma megkét-
szereződött, és az Európa Tanács tagországain belül az egyik legelaprózottabb rend-
szer jött létre. Ezt mutatják az 1. táblázat adatai, amelyben az országok sorrendjét az
egy önkormányzatra jutó lakosságszám 5 növekvő értéke határozza meg. Az adatok azt
is jelzik, hogy az átlagos önkormányzati méret, a lakosságszám és az önkormányzatok
jövedelemcentralizációja semmilyen összefüggést nem mutat. További kifejtés nélkül
csak jelezni kívánjuk, hogy a nemzetközi gyakorlatban, de az EU-ban sem alakult
ki valamiféle önkormányzati modell.
A település-centrikus megoldás nem önmagában jelent problémát, hanem azért,
mert a törvény lényegében azonosította az önkormányzati jogok gyakorlását és a
helyi közfeladat-ellátás lehetséges kereteit. Az egy falu egy iskola, az egy intéz-
mény egy költségvetési szerv gyakorlata körültekint őbb és előrelátóbb törvényalko-
tással megel őzhető lett volna. A helyi önkormányzati rendszerben az elmúlt
17 esztendőben 13 000-14 000 között alakult a költségvetési szervek száma. Annak
ellenére született ez a jogi megoldás, hogy ismertek voltak a kötelez ő önkormány-
zati feladat-ellátási társulások alkalmazásának nemzetközi tapasztalatai. Ezek beve-
zetését azonban a liberális szempontok kétszer is 6 megakadályozták, és jogi szem-
pontból teljes egyenjogúságot élvez ő több mint 3 100 önálló „köztársaságot" hozott
létre a törvény. A megyét teljesen kiiktatni kívánó liberális szándék és a megyei
hagyományokat ápoló konzervatív er ők kompromisszumaként „gyenge megye"'
jött létre. A megyei önkormányzat nem rendelkezik helyi adókivetési jogga1 8, terü-
letfejlesztéshez szükséges pénzügyi és hivatali eszközökkel. A térségi közfeladat-
ellátás vonatkozásában azonban er ős kötelezettségei vannak az ehhez szükséges
szakmai felhatalmazások és érdekérvényesít ő képesség nélkül.
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
144 Vigvári András TÉT XXII. évf. 2008 • 1
I. TÁBLÁZAT
Az önkormányzatok száma, átlagos lakosságszáma, valamint GDP arányos
kiadásai Európa egyes országaiban
(Local Governments in Europe, by Expenditures in Percentage of GDP and
Average Number of Inhabitants per Municipalities)
Ország Lakosság Önkormány- Egy önkor- Az önkormányzat-
(millió fő) zatok száma mánvzatra iutó ok bevételei
Cseh Köztárs. 10,3 6 237 1 500 11,3
Franciaország 58,9 36 559 1 600 10,9
Szlovákia 5,4 2 871 1 700 6,3
Görögország 10,5 5 922 1 800 3,3
Magyarország 10,2 3 174 3 200 12,0
Luxemburg 0,4 118 3 400 5,1
Ausztria 8,1 2 353 3 400 8,0
Lettország 2,5 554 4 000 10,1
Észtország 1,4 247 4 200 8,5
Spanyolország 39,4 8 082 4 800 6,0
Németország 82 16121 5 000 7,4
Olaszország 57,4 8 104 7 000 14,4
Románia 22,5 2 862 7 700 8,5
Szlovénia 2 192 8 800 8,8
Finnország 5,2 455 11 200 19,4
Lengyelország 38,7 2 489 15 000 13,0
Belgium 10,2 589 17 200 6,8
Dánia 5,3 275 19 100 32,3
Hollandia 15,7 572 27 000 15,4
Bulgária 8,3 262 28 000 6,4
Svédország 8,9 286 30 900 25,3
Portugália 9,9 275 34 200 5,9
Írország 3,7 84 41 667 7,2
Litvánia 3,7 56 58 800 8,2
Nagy-Britannia 58,7 491 118 503 12,9
Forrás: OECD és Eurostat adatok alapján saját számítás.
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 Szubszidiaritás nélküli ... 145
Az 1996-ban megalkotott és azóta többször módosított területfejlesztési törvény
sem adott területfejlesztési funkciót a megyei önkormányzatoknak. Eközben a köz-
ponti államigazgatás rendkívül kiterjedt és elaprózott, megyére települ ő dekon-
centrált szervezeti rendszert alakított lci. Az egyéb államhatalmi szervek is megyei
tagoltságúak. E konstellációban a megyei jogú városok (különösen a megyeszék-
helyek) jelent ős erőre tettek szert. A f őváros — amely minden fejlett ország önlcor-
mányzati rendszerében speciális „állatfaj" — vonatkozásában is az elaprózott modell
(Fővárosi önlcormányzat + 22, majd 23 kerület) jött létre.
Az Ötv. az önkormányzatok kötelez ő feladatait és önként vállalható feladatait ko-
diflkálta, ezzel is els ősorban a liberális modell felé tolva a rendszert. A kötelez ő
feladatok vonaticozásában fontos elv, hogy azt csak törvény írhat el ő, és ellátásuk-
hoz az államnak megfelel ő anyagi feltételeket biztosítania ke119. A kötelez ő felada-
tok meghatározásának két gyengesége volt. Egyfel ől — valószínűleg tudatosan — az
Ötv. nyitva hagyta azt a kérdést, hogy melyek ezek, illetve mi tekinthet ő 19 ezek
minimálisan kötelező szintjének. E helyzet pozitív olvasata, hogy 1990-ben nyil-
vánvalóan nem volt tudható, meddig fog tartani a visszavonulás a kormányzati
szerepvállalásban. Ez a helyzet azonban alapot adott arra, hogy a különböz ő szak-,
vagy ágazati törvények mind a mai napig képesek az indokoltnál nagyobb mérték-
ben befolyásolni az önkormányzati feladatellátást. A másik probléma, hogy a köte-
lező feladat fogalma egybemosta a helyi közjavakat a kollelctív javak azon típusá-
val, amelyek biztosítása lehetséges központi és helyi szinten egyaránt, vagy ezek
kombinációjával. Tipikus példa az utóbbira a közoktatás. E feladat ellátása a helyi
önkormányzati szektor költségvetési forrásainak és vagyontömegének jelent ős hánya-
dát köti le. A feladat végletesen végrehajtott decentralizációja számos diszfunk-
cionális hatást váltott ki. Ilyenek a közoktatás színvonalának romlása'', a lényegesen
csökkenő gyerekszám ellenére az oktatásra fordított pénzek abszolút és relatív stabili-
tása, vagy a központilag elhatározott közalkalmazotti béremelések terheinek az ön-
kormányzatokra hárítása. A központi kormányzat szempontjából persze el őnyös volt e
megoldás, hiszen a csökkenő igények és a túlzott kapacitások ellentmondásaiból
adódó konfliktusokat is (iskolabezárások, pedagógus elbocsátások stb.) „decentrali-
zálták". A delegált, tehát elvileg központilag, vagy regionálisan is szervezhet ő felada-
tok elhatárolása világosabbá tehetné a helyi önkományzat és a központi állam fele-
lősségének határait. E helyett a „kollektív felel őtlenség" rendszere jött létre. A világos
elhatárolás hiányának negatív hatásaira még visszatérünk.
Az önlcéntes feladatellátásra az a jogelv érvényes, hogy mindent szabad, ami nem
tilos, vagyis az önkormányzat minden olyan feladatot elláthat, amit törvény nem
tilt. Így a jelenlegi jogrendszerben nem lehet önlcormányzati rend őrség, többségi
tulajdonú hitelintézet stb. E lehet őséggel a rendszer szerepl ői messzemenően éltek,
hiszen az akár a tágan vett közszolgáltatásokon túl jelent ős volt az önkormányzatok
kvázi-piaci, úgynevezett vállalkozói tevékenysége. A törvény azt is kimondja, hogy
az önként vállalt feladatok nem veszélyeztethetik a kötelez ők ellátását, a gyakorlat-
ban azonban ez nem valósult meg. A rendszer történetében bekövetkezett cs ődese-
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
146 Vigvári András TÉT XXII. évf. 2008 s 1
tek12 többsége azt mutatja, hogy ezek kiváltója legtöbbször az önkormányzat túlvál-
lalása (Jókay et al 2004).
A rendszer karakterét meghatározó helyes liberális törekvés volt, hogy az önkor-
mányzati feladatok ellátásában érvényesüljön a helyi szabadság. Az Ötv. nem in-
tézményfenntartást ír el ő, hanem szolgáltatásszervezési kötelezettséggel kívánta
biztosítani a helyi közszolgáltatásokat. Helyi döntés eredménye, hogy ezt költségve-
tési rendben gazdálkodó vagy nonprofit szervezet, esetleg önkormányzati, magán,
netán vegyes tulajdonú gazdasági társaság lássa el. Ezzel az elemmel a szabályozás
a New Public Management (NPM) akkoriban 13 nemzetközileg is forradalminak
számító elveit építette be (Péteri—Horváth M 2001; Horváth M 2002; 2005; Péteri
2003a). Az Ötv. 77. § (1) bekezdésében olvashatjuk, hogy az önkormányzat köz-
szolgáltatásokat nyújt. Saját tulajdonnal rendelkezik és költségvetési bevételeivel,
kiadásaival önállóan gazdálkodik. A gazdálkodás rugalmasabb kereteinek biztosítá-
sa érdekében az Ötv. 81. § (1) bekezdése rögzítette, hogy az önkormányzat a helyi
lakosság szükségleteib ől és a jogszabályokból adódó feladatait saját költségvetési
szerv útján, más gazdálkodó szervezet támogatásával, szolgáltatások vásárlásával,
illetve egyéb módon látja el. Az önkormányzat feladataihoz igazodóan választja
meg a gazdálkodás formáit és a pénzügyi el őírások keretei között önállóan alakítja
ki az érdekeltségi szabályokat. E vállalati szektor költségvetési kapcsolatai az ön-
kormányzati költségvetésb ől — különféle jogcímen — kapott támogatások (árkiegé-
szítés, működési támogatás, t őkeemelés), illetve a vállalatok költségvetésbe történ ő
befizetései (osztalék, helyi ipar űzési adó, kommunális adó) ered őjeként alakul.
Jelentős ellentmondások, és ebben az összefüggésben torz érdekeltségek forrása az
önkormányzat árhatósági funkciója, amely konfliktusba kerülhet a tulajdonosi érde-
kekkel, illetve a helyhatóság ellátási felel ősségével. A magyar helyi önkormányzati
rendszer tehát jelent ős kvázi-fiskális szektorral rendelkezik. Ennek nagysága azon-
ban nehezen ragadható meg. A jellemz ően kötelező önkormányzati feladatokat
ellátó (településüzemeltetés, víziközm ű szolgáltatás, városi tömegközlekedés, táv-
hőszolgáltatás, temet őüzemeltetés stb.) gazdasági társaságok még kizárólagos ön-
kormányzati tulajdon esetén sem konszolidálódnak az önkormányzatok számviteli
és államháztartási beszámolórendszerébe. Ez a tény jelent ősen torzítja azt a képet,
amelyet az államháztartási adatok alapján nyerhetünk, s jelent ősen rontja az átlátha-
tóságot is. Az önkormányzati rendszer gazdasági súlya, m űködési és pénzügyi koc-
kázatai csak a fiskális és kvázi-fiskális szektor együttes elemzésével tárhatók fel.
Különböző becslések készültek (Hegedűs 2004; Kopányi—Hertelendy 2004; Hege-
dűs—Tönk ő 2007), de ezek korlátozott pontosságúak.
Az intézmény-fenntartási helyett a feladat-ellátási kötelezettség elve azonban a
gyakorlatban sérült. Ezt egyfel ől az okozta, hogy a rendszer kialakításakor megva-
lósult vagyonátadási elvek és mechanizmusok átgondolatlanok voltak. Az Ötv.
erejével megtörtént vagyonátadások számos térségi feladatellátáshoz szükséges
vagyonelemet a településekhez rendeltek, amely jelent ős rugalmatlanság forrása és
a saját intézménnyel történ ő feladatellátás továbbélésének egyik tényez ője. A másik
tényező szervezetszociológia jelleg ű, vagyis az elaprózott rendszerben a helyi testü-
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 Szubszidiaritás nélküli ... 147
letek mindennapi legitimitását az igazgatható intézmények adták. A testületekben
az intézményvezet ők vagy alkalmazottak jelenléte pedig tipilcus intézmény-
megőrzési és/vagy -b ővítési törekvések táptalaja lett.
A magyar önkormányzati rendszer fontos jellemz ője, hogy a helyi önkormányza-
tok létrehozásukkor jelentős vagyon tulajdonosai lettek. A rendszerváltás egyik
meghatározó folyamata az állami tulajdon lebontása volt. E folyamat egyik eleme a
versenyszektorban m űködő állami vállalatok privatizációja, másik eleme a külön-
böző önállósult államháztartási alrendszerek számára történt vagyonátadás volt.
Az önkormányzatok jogel ődei vagyonlcezel ői jogának tulajdonosi jogokká konvertá-
lása — hasonlóan az önálló helyhatóságok megduplázódásával — a rendszerváltás
utóbb terhesnek bizonyult öröksége. E két folyamat együttesen ugyanis — az önkor-
mányzatok szolgáltatás-szervezési önállóságának jogi garanciái ellenére — „röghöz",
pontosabban konkrét helyhatósághoz, illetve intézményhez kötötte az önkormányzat-
ok feladatellátását. Miután a klasszikus önkormányzati feladatok mellett a két legje-
lentősebb erőforrást emésztő humánszolgáltatás (közoktatás és egészségügy) önkor-
mányzati feladaticörbe került, mára jelent ős kapacitásbeli feszültségek alakultak ki.
Az önkormányzatok vagyona az elmúlt tizenöt esztend őben két funkciót töltött be14.
Az átadott vagyonelemek döntő része a helyi közszolgáltatások tárgyi feltételeit
biztosította. Az önkormányzati rendszer sikertörténeteit jelentik az ivóvíz-, vezeté-
kes telefonhálózati és gázvezeték-fejlesztések. E sikertörténetek azonban számos
feszültséget is generáltak. Az ivóvíz-hálózat fejlesztését nem tudta követni a
szennyvíztisztító és elvezet ő kapacitás, a közműolló nőtt. Az átadott vagyonelemek
bázisán nyújtott szolgáltatások biztosítását szolgáló források (dönt ően az állami
hozzájárulások) azonban nem nyújtottak, és ma sem nyújtanak fedezetet a vagyon
állagának megőrzésére, az elhasználódás visszapótlására. Azt az elképzelést, hogy e
visszapótlást az önkormányzatok címzett és céltámogatási konstrukciókban kapható
beruházási támogatásai „elrendezik", az élet nem igazolta. A központi állami hozzá-
járulások és támogatások rendszere ilyen módon az önkormányzatokat „szegény
gazdagokká" tette és teszi folyamatosan. Az elmúlt id őszakban ilyen értelemben a
felújítások „halasztásán" alapuló „mulasztásos"15 vagyonfelélésnek voltunk tanúi.
Elég itt a közutak, közm űvek és az önkormányzati épületek állagára gondolnunk.
A feladatellátást szolgáló törzsvagyon vonatkozásában a másik probléma, hogy az
elaprózottság, az alanyi jogon pályázható kormányzati fejlesztési forrásokon (cél-
támogatások) alapuló beruházási tevékenységnek „köszönhet ően" fölösleges
és/vagy pénzügyileg fenntarthatatlan kapacitások jöttek létre.
A vagyonelemek kisebb része — els ősorban a különböző városok és a főváros ese-
tében — a központilag generált forráshiány átmeneti kompenzálását szolgálta. Bizo-
nyos települési kör az 1990-es évek válságkezelési kényszerei miatt csökken ő köz-
ponti hozzájárulásokat a kapott vagyon értékesítésével tudta pótolni. Ez utóbbi
folyamat a szűkebb értelemben vett vagyonfelélés. A helyi gazdálkodás — megfelel ő
iránytűk hiányában és kényszerek, érdekek érvényesülésének engedve — maga is
okozója lehetett (és bizonyosan volt is) a vagyonvesztésnek. A hanyag és h űtlen
kezelés nyilvánvaló esetein túlmen ően és jóval nagyobb jelent őségük okán itt a
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
148 Vigvári András TÉT XXII. évf. 2008 s 1
valódi költségviszonyok ismeretének hiányából fakadó rossz döntésekre gondolunk.
Pl. olyan bérleti díj megállapítása, amely nem fedezi az ingatlan fenntartásának
költségeit éppúgy, mint az átgondolatlan telekértékesítés, vagy hitelfelvétel, vala-
mint a nem megfelel ő szakmai területen és/vagy m űszaki paraméterekkel - jellem-
zően „ingyen pénzekb ő l", azaz visszteher nélküli támogatások felhasználásával -
létesített új kapacitások. A magyar modell legfontosabb rendszerbeli inkonziszten-
ciája, hogy a jelentő s tulajdonba kapott vagyon mellé az önkormányzatok sem
kényszerítve, sem ösztönözve nem voltak arra, hogy e vagyontömeg kezelésével
megfelelő en foglalkozzanak. A beruházás támogatási rendszer f ő forrásallokációs
technikája a pályáztatás volt, amely mechanizmus eleve az új kapacitások teremté-
sét preferálja a meglév ő kapacitásokkal történ ő ésszerű gazdálkodással szemben 16.
2. TÁBLÁZAT
Az önkormányzatok vagyonának értéke és f őbb vagyonelemek szerinti megoszlása (%)
(Breakdown of Hungarian Local Governments ' Value of Total Assets by Type
of Assets in Percentage)
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2002 2003 2004 2005
Immateriális
javak 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,11 0,12 0,16 0,2
Tárgyi
76,8 50,8 48,5 44,7 51,0 54,1 68 73,99 na. 73,4
eszközök
Befektetett
pénzügyi 2,2 30,8 32,0 29,6 22,4 16,7 9 6,13 5,96 5,6
eszközök
Befektetett
79,1 88,2 87,4 80,5 81,1 84,9 91 93,82 93,7 94,3
eszközök
Követelések 0,8 2,3 4,1 5,5 6,0 4,8 3,5 2,09 2,1 1,7
Forgalmi
célú, hitel-
viszonyt 1,3 0,9 1,7 4,6 4,7 2,7 1,7 0,68 0,8 0,65
megtestesít ő
értékpapírok
Pénzeszkö-
13,1 5,9 4,5 6,6 5,6 5,5 3,6 2,28 2,4 2,4
zök
Forgóeszkö-
zök összesen 20,9 11,8 12,6 19,5 18,9 15,1 9 6,18 6,3 5,7
Eszközök
mindösszesen 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100 100 100 100
Forrás: Éves zárszámadások anyagai (Pénzügyminisztérium) alapján saját számítás.
Az önkormányzatokhoz került vagyon nyilvántartása és értékeltsége jelent ős bi-
zonytalanságok forrása. Ez az állítás akkor is igaz, ha a magyar államháztartáson
belül a helyi önkormányzatoknál vezetett vagyonnyilvántartások és kimutatások a
többi alrendszernél tapasztalhatónál lényegesen jobbak. A jelenlegi kormányzati
számvitel összességében nem alkalmas hiteles kép alkotására. A 2. táblázat a mér-
legben kimutatott vagyon értékének alakulását és szerkezetének változását jelzi.
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 Szubszidiaritás nélküli ... 149
A szabályrendszer további liberális indíttatású eleme az önkormányzatok szabad
bankválasztása és pénz- és tőkepiaci fellépése. Az önkormányzat pénzforgalmi
számláját hitelintézetek vezetik, a kincstári rendszer hazai bevezetésével az önkor-
mányzatok a kincstári körön kívül maradtak. Egy helyi önkormányzat egy folyó-
számlával rendelkezhet, az általa fenntartott költségvetési szervek is e banknál
kötelesek pénzforgalmukat az önkormányzat folyószámláján keresztül bonyolítani.
A hitelintézeti szolgáltatás önkormányzatok általi igénybe vétele a jelenlegi évtized
elején közbeszerzési kötelezettség alá esik. A nem költségvetési gazdálkodási kör-
ben működő önkormányzati entitások bankkapcsolatai azonban nincsenek a tulaj-
donos vagy partner önkormányzathoz kötve. Így közvetlenül az önkormányzat
teljes pénzügyi kockázata a banldcapcsolat alapján nem ítélhet ő meg. Az önkor-
mányzatok minden korlátozás nélkül vehettek fel hitelt. A szabályozás 1996-ig nem
tette világossá, hogy a helyi önlcormányzatok kötelezettségeire nincs sem explicit,
sem implicit szuverén garancia. A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásá-
ról szóló törvény „Hungaricum"-ként Európában egyedülálló módon szabályozza az
önkormányzati inszolvencia kezelésének módját. Ezek a szabályok azt jelentik,
hogy — figyelembe véve az egységes pénzalap létéb ől adódó vagyonfelélési lehet ő-
séget is — a hazai önkormányzatok költségvetési korlátja közepesen kemény.
A decentralizációs ősrobbanás („Big Bang") — azaz az Ötv. elfogadása és a fe-
ladatellátást szolgáló vagyon átadása — után következett a nemzetközi pénzügyi
szervezetek által is befolyásolt17 „finomhangolás". Ez már úgynevezett feles törvé-
nyekkel történt.
A „finomhangolás" még az Ötv. elfogadása el őtti eszköze a központi forrásszabá-
lyozás volt. A forrásszabályozás konkrét rendszerét az éves költségvetési törvények
rögzítették. Más országok gyakorlatától eltér ően a kormányzati szintek pénzügyi
kapcsolatait külön törvény nem szabályozza, így az államilag szabályozott bevéte-
lek nagysága és összetétele, a központi állami hozzájárulások jogcímei, azok darab-
száma az éves költségvetési alkuban d ől el. A bevétel-orientált támogatási rendszer
(ezért nevezik forrásszabályozásnak) deklaráltan nem feladatfinanszírozás. A nor-
matív, tehát alanyi jogon járó hozzájárulások nem fedezik a kötelez ő feladatok
ellátásának teljes költségét. A rendszer logikája szerint az önkormányzatisághoz
hozzátartozik a helyi erőfeszítés, amely a kötelez ő feladatokhoz történ ő önlcor-
mányzati hozzájárulást is jelenti. A szabályok szerint ugyanis a települések nem
kötelesek az állami transzfereket (normatív támogatások, átengedett állami bevéte-
lek stb.) központilag meghatározott célokra fordítani. Az állami transzferek saját
forrásokkal történő kiegészítésével az egyes önkormányzatok számára a feladatellá-
tásban jelentős önállóságot biztosító rendszer létrehozása volt a cél. Erre rárakódott
az a gyakorlat, amely szerint a központi költségvetési támogatásokba be nem épített
amortizáció miatt nem képz ődött forrás az önkormányzati fizikai vagyonelemek
pótlására. A beruházások állami támogatási rendszere pályázati úton lényegében új
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
150 Vigvári András TÉT XXII. évf. 2008 s 1
kapacitások megteremtését ösztönözte. Ez az önállóság azonban „kétél ű" fegyver
volt, hiszen az elv valódi érvényesülése mindig konkrét tehervállalási mértékek kér-
dése. Az első időszakban a rendszerben rejl ő tartalékok miatt a szektor egészének
pénzügyi helyzete nem romlott együtt a gazdaság általános helyzetével. S őt, azt lehet
mondani, hogy a gazdaság egészéhez képest az 1990-1993 közötti id őszak négy bő
esztendő volt. Ebben szerepe volt annak, hogy a rendszerben az átmenet idején jelen-
tő s tartalékok maradtak. További tényez ő volt, hogy a mező gazdaság sorsának a kár-
pótlási folyamattal történ ő megpecsételő désével a konzervatív kormány kompenzálni
kívánta a falusi népességet, ezzel a községi önkormányzatok átmenetileg jelent ős
preferenciákat élveztek. Az „aranykornak" azonban 1994-ben vége szakadt. Az Ötv.
elfogadása után az államigazgatás döntés-el őkészítési szintjén napirenden volt a köz-
ponti forrásszabályozási rendszer reformja. Erre azonban az akkori nehéz gazdasági
és politikai helyzetben nem került sor. A településszerkezet elaprózottságának és a
feladatellátás optimális „üzemméretének" ellentmondása a magyar közigazgatási
irodalom „örökzöld" témája. A tanácsi rendszer reformja során már az 1970-es évek-
ben éles viták voltak e kérdésben (Vági 1991, 134-137).
Hosszabb távon azonban a központi forrásszabályozás volt és maradt az önkor-
mányzatok központi kézbentartásának eszköze. A 3. táblázat az önkormányzati szek-
tor pénzügyi helyzetének és pénzügyi szabályozó rendszerének alakulását mutató
néhány jelző számot tartalmaz. Ezeket úgy képeztük, hogy jól mutassák az el őbbiek-
ben taglalt jellemzőktő l való eltérés alakulását. E mellett összeállítottunk egy stilizált
„térképet" (4. táblázat), amely a minőségi jellemző k és azok változásainak főbb cso-
mópontjait jelzi. A 3. és a 4. táblázat a cikk mondanivalója szempontjából kulcsfon-
tosságú, ezért az érvelés során többször visszautalunk azokra.
A helyi adóztatást egy 1991-ben elfogadott kerettörvény szabályozza. Ebben - a
Helyi Önkormányzatok Európai Kartájában szerepl ő elveknek megfelel ően - szabá-
lyozták az önkormányzatok által kivethet ő helyi adónemeket, az azonos adóalapok
többszöri adóztatásának tilalmát és a helyi képvisel őtestület adókivetési önállóságát,
a mértékek alsó és fels ő határait. A kivethet ő adónemek közé bekerült a helyi ipar-
űzési adó, kimaradt az értékalapú ingatlanadó. Ez a tény jól tükrözi a törvényalkotó
pragmatizmusát, hiszen ebben az id őszakban magas, ráadásul ingadozó ütem ű inf-
láció volt, az értékalapú ingatlanadó adminisztrálásához szükséges feltételek úgy-
szólván teljes mértékben hiányoztak. A helyi ipar űzési adó egyszerűsége miatt és
azért, mert az adóalanyok a választók kisebbségét alkották, ebb ől az adónemb ől
származik mind a mai napig a helyi adóbevételek dönt ő része.
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 Szubszidiaritás nélküli ... 151
276 1, 2 301 0, 3 3245, 13 436, 1
ZOX' á 0
.~«
~11,97:e
n
8
- GO
92
4~OPVSOX s•s o
`.; r?‘
';'
` W/".4.,G3
;
0 0
?g?, 0
:p e \I
KV.' I 03,
axe
CDN
zaz ",2
I
,»
(:›G
Z:G)
.4:;) ~m. zox
„,
0 -L-L
0 Cu
1397,4 15 41, 91710, 9
r i. On. '-',. . 0 0,
cox- ",`
'..
, 92 r
17 ''
cx)
0.. VG
~fet~55/ '0'^ °‘ "a,"
E-4 2 ‘C›; 2 2
<
CO
•.z1 P rs. sf6r .1..
ti 'fl g 0 0.
2 9: OG
Y1
Forrás: Pénzügyminisztériumi adatok alapj án saj át számítás.
N
''.. •
•.< ""ó.)
—""
06s, ';V
N
'1
,,t.,, ,n
0 s
•G t,
't
2
q
N wfl~r, s1061 O. '1. ''''.. .-.
Og. .
,, N ""
C(1'1 2 'c'n 4 - ‘,f
tX
't Cl ;
szí '5
o'
2 2 `6'.‘
a ,%'-,
a ,,,
c• sssr- ';:. 'ir - r.,
,` '=, ': : ,:,' "
:PGG
m LO
usst i
'ó',' -r
,r, :s.
; c, 4
c4-1 Lő -7
rsi
N
a, 0,., a ,t„ ,„
'0 0 zről
:: 0 :9° g zi
,r, - rv
0 0
z
~#,«PS, 7661- '^ ,z "'..
m
:0 g -
m m -
a -
.
'2 1! IP,
.111
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
152 Vigvári András TÉT XXII. évf. 2008 s 1
X
1
.
vő
1:;3 1 IY11-1
2. 3
4
.t
&>o
`E,
eE
F-.2244.5.4
.
`Si '84
a,23%, h > 7.',g,:
a....~:
g2N
Forrás: Saját szerkesztés.
ÓQ Óp
,2
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 Szubszidiaritás nélküli ... 153
A finomszabályozás további fontos eleme volt az 1992-ben megalkotott Államház-
tartási törvény (Áht.). E törvény a költségvetési gazdálkodás általános keretszabályait,
az el- és a beszámolást, az infonnációgazdálkodást hivatott szabályozni. Úgy véljük,
hogy a törvény keletkezésekor sem felelt meg az akkor ismert legjobb nemzeticözi
gyakorlatoknak (Báger—Vigvári 2007). Az Álit. folyamatos változásai, a speciális
számviteli kérdések rendeleti szabályozása, az államszámvitel hazai állapota nem
biztosítják a felel ős, transzparens és eredményes államháztartási, így önkormányzati
gazdálkodás feltételeit (Kassó 2006a; 2006b). Különösen fontos kérdés a számviteli
és az államháztartási beszámoló rendszer gyengeségeinek hangsúlyozása. A gyakorlat
azt mutatja, hogy e „navigációs rendszer" gyengeségei miatt más, korszer űnek mond-
ható szabályozási elemek (például a cs ődtörvény) működését, vagy a szektorra érvé-
nyesíthető új költségvetési szabályok érvényesíthet őségét akadályozza.
Az Ötv. egyetlen lényeges változása a „Bokros-csomag" keretében benyújtott
módosításokkal történt. E változtatások a makrogazdasági stabilizációt szolgálták,
és nem történt meg a szakmai körök által szorgalmazott reformérték ű korrekció. E
módosítással került a törvénybe a mostanság sokat tárgyalt hitelfelvételi korlát
(Ötv. 88. §).
A „magyar modell" ellentmondásai
Mi tehát a „magyar modell"? Ennek lényege, hogy nemzetközi összehasonlítás-
ban is széles önkormányzati kompetencia párosul egy településekre épül ő és a tele-
pülési szerkezet elaprózottságából adódó nagyszámú, jogilag legalábbis egyenrangú
helyhatóságokkal működő önkormányzati rendszerrel. A már jelzett 4. táblázat a
„magyar modell" markáns jellemz őit foglalja össze. Ez a közszolgáltatások ellátása
szempontjából nem megfelel ő eredményességet, gazdaságtalan és sokszor nem
hatékony megoldásokat eredményez. A szektor jelent ős, többségében nem, vagy
csak korlátozott forgalomképességgel rendelkez ő, romló fizikai állagú vagyon tu-
lajdonosa. Az önkormányzati feladatokat jelent ős részben kvázi-fiskális szerveze-
tek18 látják el. A rendszer logikájában kezdett ől fogva megvolt az a lehetőség, hogy
a mindenkori központi kormányok elsősorban a forrásszabályozással és a beruházá-
si támogatásokon, másodsorban az ágazati törvények rendszerén keresztül akár
„kézi vezérléssel" is befolyásolhatók. Ennek nem mond ellent az a másik jellemz ő
sem, hogy az egyik legerősebb parlamenti érdekérvényesít ő csoport az úgynevezett
önkormányzati lobbi. E lobbi érdekérvényesít ő képessége ugyanis éppen a rendszer
alkotmányos alapjai ellenére m űködő kézi vezérlési lehetőség miatt erős. Ahhoz,
hogy ezt az állítást pontosan értsük, szükségesnek látjuk néhány további, a rendszer
alapjául szolgáló helytelen el őfeltételezésre rávilágítani. Bemutatunk mondaniva-
lónk szempontjából néhány fontos politikai gazdaságtani aspektust.I9
1) Az 1960-as évek végén fogant a vállalkozó önkormányzati mode// liberális gon-
dolata, amely abból a helytelen gondolatból táplálkozott, hogy a tanácsok, az önlcor-
mányzatok fó szabályként — megfelel ő szabályozás esetén — önfinanszírozók tudnak
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
154 Vigvári András TÉT XXII. évf. 2008 • 1
lenni (Vági 1991, 101). Az 1980-as évek vitáiban jelent ős súllyal fogalmazódott meg
az önfinanszírozás gondolata. Békesi László 1972-ben írt cikke szerint például a taná-
csok az önkormányzati önállóság fokát akkor fogják elérni, ha „saját anyagi eszközei
tömege és részaránya biztosítja az 'önfinanszírozási jelleg' megvalósítását..." (Békesi
1972 – idézi Varga S. 1988, 89). A valóság azonban más. A mai gazdasági viszonyok
között a települések olyan hierarchikus rendje alakult ki, hogy ezek egy jelent ős része
szinte kizárólag lakóhelyi funkciókat tölt be. A rendszerváltás után végbement radiká-
lis gazdasági szerkezetváltás által is indukált folyamatok" miatt a gazdasági potenciál
térbeli és településtípusok közötti elhelyezkedése még inkább szükségszer űvé teszi a
települések közötti kooperációt és a területi kiegyenlítést. A versengő önlcormányzatok
Tiebout-i modellje helyett21 a szabályozásnak er ősíteni szükséges a településközi
kooperációt, hiszen maga a klaszter sem más, mint térségi kooperáció. A hazai viszo-
nyok között a kiegyenlítés eredménytelensége esetén az országon belüli peri-
ferizálódást a nemzetgazdaság periferizálódása fogja követni. Az említett két kiegyen-
lítési szükséglet forrásai mások. Az els ő a településfunkciók és a települések gazdasá-
gi potenciáljának szükségszer ű eltéréséből, a második az ország regionális fejlettség-
beli és gazdasági növekedési lehet őségei eltéréséb ől keletkező igény. Ebből adódóan
az eredményesen alkalmazható pénzügyi technikáknalc is el kell térniük. A település-
közi kiegyenlítés lehetséges megoldása m űködési transzferekkel, a települések fel-
adatellátás alapján történ ő hierarchizálásával lehetséges. A regionális fejlettségbeli
Icülönbségeket a különböző beruházási támogatásoldcal lehet kiváltani. E szükségletek
kielégítése — nem függetlenül pártpolitikai érdekekt ől sem — azonban nem transzpa-
rens pénzügyi technikákkal történik, így ezek hatását sem lehet becsülni. Nagyon
fontos tanulság, hogy Wúzió az önkormányzati finanszírozási rendszert az önfinanszí-
rozásra építeni. Ugyanakkor az érdemi fiskális decentralizáció az önkormányzati saját
források meghatározott nagyságrendje nélkül nem képzelhet ő el.
2) A rendszer evolúciójának fontos kísér ő jelensége, hogy az indokolt pénzügyi
támogatások helyett az önállóság jelent ős „növelésével" „fizetett" a mindenlcori
központi kormány. Az 1970-es években kezd ődött „A pénz helyett demokráciával22
fizetni..." (Vági 1991, 99) gyakorlata. Az első időszakban a szülcséges infrastrulcturá-
lis fejlesztések elmaradásáért fizetett így a gazdaságpolitika. Hasonlóképpen már a
VII. ötéves tervben az egységes tanácsi költségvetési pénzalap létrehozása de facto a
gazdasági restrikciót szolgálta, hiszen megteremtette annak lehet őségét, hogy a taná-
csok működési hiányukat fejlesztési forrásokból pótolják. A kés őbb széles gyakorlattá
vált vagyonfelélés lehetősége itt fogant. E technika restriktív költségvetési környezet-
ben mást eredményez, mint egy növeked ő gazdaságban. Az egységes pénzalap beve-
zetésével egy időben csökkent a tanácsok költségvetésében a beruházási hányad.
A finanszírozási technikák meglehet ősen érzékenyek működési környezetükre.
Békesi László 1972-ben írt cikkében javasolta talán el őször az egységes tanácsi
pénzalap megteremtését (Békesi 1972 – idézi Varga S. 1988, 90).
„A pénz helyett önállóság" gyakorlata az 1990-es években átn őtt a „pénz helyett
szabályozás" (A fiskális... 1999, 57) gyakorlatába. Ez azt jelentette, hogy az elmúlt
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s 1 Szubszidiaritás nélküli ... 155
15 esztendőben az egyes közpolitikai ágazatok folyamatosan decentralizálták a
különböző feladatokat. A feladatokkal lépést nem tartó központi hozzájárulásokat
és egyéb támogatásokat a minisztériumok ezek felhasználásának egyre cizelláltabb
szabályozásával helyettesítették. Az elvileg er ősen decentralizált rendszer így vált
egyre recentralizáltabbá, mely folyamat gerjeszt ői a fiskális politikai kényszerek
mellett egyre inkább az ágazatok voltak. Az állami hozzájárulásokon belül a telepü-
lések általános támogatásának és a felhasználási kötöttség nélküli megosztott köz-
ponti adóknak a súlya folyamatosan csökkent az ágazati normatívákhoz képest.
A különböző közpolitikai ágazatok normatív támogatásokon belüli térnyerése nem-
csak a szükségletekt ől, a meglévő intézményektől, de jelentős részben az egyes ágaza-
tok érdekérvényesítő képességének alakulásától is függ. Különösen szembeötl ő a
közoktatási ágazat térnyerése, mely ágazat élén az esetek többségében er ős pártpoli-
tikai háttérrel rendelkez ő miniszter állt. Hasonló a beruházási támogatási rendszer
működése is, amely a korábban már említett anomália mellett további rossz folya-
matok forrása volt. A céltámogatási rendszer keretében megvalósítható beruházási
célok többségében nem nehéz felismerni a sikeres járadékvadász lobbikat 23. A 2000-
es évek első felétől terjedő állami ösztönzés ű önkormányzati PPP programok is ebbe
a kategóriába tartoznak. A beruházások többcsatornás támogatása a koalíciós kor-
mányzás „áraként" is felfogható, hiszen minden koalíciós párt ragaszkodott a szek-
tor felé történő pénzosztogatás lehet őségéhez. Ennek a gyakorlatnak nemcsak a
pazarlás az eredménye, hanem az is, hogy e támogatási rendszerek torzítják a helyi
beruházási preferenciákat, és az „ingyen pénzb ől" szükségtelen és/vagy hosszabb
távon finanszírozhatatlan kapacitások jönnek létre.
3) Az indirekt normatív vállalati jövedelemszabályozás logikájának érvényesülése
a deklarációk szerint normatív a központi forrásszabályozási rendszerben. Ahogy az
államszocializmus állami vállalatainak önállóságát jelent ősen lehetett korlátozni a
vállalatok jövedelemszabályozási rendszerével, úgy az önkormányzatok de jure al-
kotmányos önállóságát jelent ősen lehetett korlátozni a forrásszabályozás (központi
adók megosztása, normatívák számának és jogcímének változtatása és a felhaszná-
lási kötöttségek előírása) játékszabályainak módosításával. A központi forrásszabá-
lyozásban alkalmazott nem normatív támogatási elemek és a személyi jövedelemadó-
megosztás szabályainak állandó változtatásai is az aktuális kormányzati preferenciák
egyoldalú érvényesítésének eszközei. A személyi jövedelemadó megosztásának ki-
alakított technikája (az adott településen keletkezett SZJA kétéves késleltetéssel tör-
tént megosztása) a növekvő és magas infláció viszonyai között rejtett jövedelem-
elvonási eszköz volt. Az infláció csökkenésével kerültek el ő azok a „technikák",
amelyek a központi költségvetést „kompenzálták" e csatorna „bedugulásáért". Ilyen
volt — persze kiegyenlítési célok érvényesítésével együtt — az úgynevezett „ adóerő-
képesség" fogalmának24 a szabályozásba történ ő beemelése és a forrásszabályozás
ehhez kapcsolt normativitás-csökkentése, valamint a már említett „helyben maradó"
SZJA szabályozási elemmé tétele. Ezt illusztrálja az SZJA-megosztás szabályainak
változását bemutató 5. táblázat és az SZJA-kiegyenlítéseket illusztráló 6. táblázat.
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
156 Vigvári András TÉT XXII. évf. 2008 • 1
5. TÁBLÁZAT
A helyi önkormányzatok részére átengedett személyi jövedelemadó alakulása
1990-2007 között
(Sharing of Personal Income Tax to Local Governments of Hungary, 1990-2007)
100% Co 20)
AzSZ1A 100%-a z z
SZIA az Az SZJA átengedés ct,
Év 2 éves csúszás-
előző év ,?;
sal, (millió Ft) N
%-ában
:p
L2.1 E
%-ban* millió Ft
1990 74 530 - 100 74 530 24,4 24,4
1991 94 038 126,2 50 47 019 12,1 12,1
1992 125 972 134,0 50 62 986 12,2 12,2
1993 163 177 129,5 30 48 953 8,0 8,0
1994 204 327 125,2 30 61 298 8,4 8,4
1995 267 517 130,9 (29+6) 93 631 11,5 9,5
1996 281 317 105,2 (25+11) 101 274 10,3 7,1
1997 356 979 126,9 (22+16) 135 652 11,1 6,4
1998 447 725 125,4 (20+20) 179 090 12,8 6,4
1999 499 660 111,6 (15+25) 199 864 13,0 4,9
2000 605 785 121,2 (5+35) 242 309 14,2 1,8
2001 716 340 118,2 (5+35) 286 387 14,4 1,8
2002 834 895 116,6 (5+35) 333 007 14,4 1,8
2003 1 012 750 121,3 (10+30) 405 449 15,7 3,9
2004 1 139 413 112,5 (10+30) 455 765 16,5 4,1
2005 1 099 830 96,5 (10+30) 439 932 14,6 3,7
2006 1 151 870 104,7 (10+30) 460 748 14,2 3,6
2007.
évi 1 283 115 111,4 (8+32) 513 246 15,9 4,0
előir.
* A zárójelben szerepl ő számok közül az első a lakhelyen maradó, a második a normatívan elosztott
részt jelzi.
Forrás: Pénzügyminisztérium.
A 6. táb/ázatbó/ kiolvasható különbségekb ől persze nem látszik az, hogy tényle-
gesen más és más a közfeladatok köre és így költsége a különböz ő településtípusok
esetében. Ezzel együtt nem vitatható a településtípusok közötti kiegyenlítés szüksé-
gessége, de ezt transzparens - pl. a gazdasági fejlettség és a helyi feladatok nagysá-
gát tülcröz ő formulaalapú - technikával kellene megvalósítani. Ez a fiskális gyakor-
lat jelentősen csökkentette, csökkenti az érdekeltséget a helyi fiskális kapacitás
növelésében és kihasználásában. Rövid távra - egy politikai ciklusra - fókuszáló
szemléletet vált ki, er ősítve a hitelfelvétel segítségével biztosítható „potyázás"-ra
(1d. Balassone et al 2004) irányuló hajlamot, esetenként a felel őtlen eladósodást.
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s 1 Szubszidiaritás nélküli ... 157
Nagyon érdekes megfigyelni, hogy a rendszer fajlagos eladósodása a szabályozás
kiszámíthatóságának és normativitásának lazulásával n ő.
6. TÁBLÁZAT
2006. évben lakhelyen maradó személyi jövedelemadó településtípusonként
(Shared Personal Income Tax by Types of Local Self Governments, 2006)
Állandó
Lakhelyen Lakhe-
népesség maradó lyen Országos Vidéki Községi
száma átlaghoz átlaghoz átlaghoz
Településtípus SZIA maradó
2006. SZIA viszonyít- viszonyít- viszonyít-
(millió
jan. 1. va (%) va (%) va (%)
forint) (forint/fő)
(ezer fő)
Főváros 1 690,1 38 723,0 22 911,7 196,9 244,0 358,2
Megyei jogú
városok 2 036,9 27 816,8 13 656,4 117,4 145,5 213,5
Egyéb városok 3 057,8 30 169,1 9 866,3 84,8 105,1 154,3
Községek 3 393,6 21 704,6 6 395,7 55,0 68,1 100,0
Ország összesen 10 178,4 118 413,5 11 633,8 100,0 123,9 181,9
Vidék összesen 8 488,3 79 690,5 9 388,3 80,7 100,0 146,8
Forrás: Pénzügyminisztérium számítása.
4) A konfliktus-diverzifikáció gyakorlata. Pálné Sharpe nyomán rámutatott arra,
hogy a közszektor-reform 1970-es években tapasztalt els ő nagy hullámában a fejlett
országokban is bevett gyakorlat volt az, hogy a központi költségvetéseket anyagi
erőforrásokkal nem alátámasztott decentalizációs lépésekkel tehermentesítették
(Pálné Kovács 2001, 75). A magyar önkormányzati rendszer az ezredforduló után -
Ágh Attila kifejezését használva -„konfliktus konténerré" vált (Ágh 2005, 15).
Számos feladat, így a közoktatás széls őséges decentralizálása is azért ment végbe,
mert így a nyilvánvalóan el őtérbe kerülő konfliktusokat (pl. iskolabezárások) a
mindenkori központi kormányok decentralizálták. "Mellesleg" az ilyen decentrali-
záció a tényleges közfeladatok ellátásában jelent ős zavarokat és diszfunkciókat
okoz. Az 1990-es évek „lopakodó feladatdecentralizálása", illetve a normatív támo-
gatások reálértékének csökkenése jól jelzik a gyakorlatot. Ezt illusztrálja a már
többször hivatkozott 3. táblázat. A rendszer indulásától pontosan össze sem szá-
molható feladat és hatáskör került az önkormányzatokhoz (Pálné Kovács 2001).
A táblázatból látszik, hogy sem az állami hozzájárulások alakulása, sem a szektor
éves pénzfelhasználásának reálértéke nem követi ezt a feladatb ővülést. A konfliktus
áthárítás gyakorlatának már-már tragikomikus megnyilvánulása az, amikor a kor-
mány a vidék elszegényedésének megállítását is önkormányzati feladattá próbálja
tenni. A magyar vidék leszakadásának oka nem az önkormányzati rendszer elapró-
zottsága, hanem a helyi gazdasági potenciál, a mezőgazdaság szétesése. Erős sze-
reptévesztés az, amikor a vasúti szárnyvonalak fenntartásának felel ősségét a helyi
önkormányzatokra kívánják tolni.
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
1 58 Vigvári András TÉT XXII. évf. 2008 • 1
5) Ebben a helyzetben a helyi gazdálkodás megalapozottságát, felel ős előretekintő
voltát nehéz számon kérni. A jelenlegi finanszírozási rendszerben az önkormányzatok
által elkölthető pénzek 30-40%-a a költségvetésük elfogadása után kerül az önkor-
mányzatokhoz. Ermek oka a beruházási pénzek pályáztatási rendszere, a különböz ő
megcímkézett működési támogatások elosztási mechanizmusa, az ÖNHIKI-s támoga-
tások puffer támogatásból jelent ős önkormányzati kör által kalkulált bevétellé válása,
illetve az egészségügyi ellátás sajátos finanszírozása. A szabályozás eredeti logikájá-
nak lazulásával az önkormányzatok várakozásába beépül a kimentésre, pontosabban
felszínen tartásra szánt központi támogatások rendszere, amely így puhítja költség-
vetési korlátjaikat és er ősíti a késztetést a moral hazard-ra. Jellemz ő folyamat az
ÖNHIKI-s támogatások szabályainak folyamatos keményítésének kényszere. Jel-
lemző, hogy legutóbb olyan pótlólagos szabály beiktatására került sor, amely el őír-
ta, hogy az ilyen támogatás igénylésekor a PPP-s szerz ődési kifizetéseket nem sza-
bad a forráshiányba beszámítani. Megjelent az évtized elején az ÖNHIKI mellett a
teljesen miniszteri döntést ől fiiggő külön támogatási keret, amely elnevezése „tartó-
san fizetésképtelen helyzetbe került önkormányzatok átmeneti támogatása". A köz-
ponti költségvetés eme két el őirányzata rendszeresen túlteljesül. A pénzügyi infor-
mációs rendszer mai szerkezetében nem alkalmas a különböz ő gazdálkodási dönté-
sek pénzügyi kihatásainak felmérésére, akár egy iskola pedagógiai programjának
elfogadásáról, akár egy beruházási céltámogatási pályázat elfogadásáról van szó. A
fejlesztési támogatási rendszer többcsatornás jellege25, a céltámogatási rendszer
konstrukciója — az utóbbi tíz évben bekövetkezett finomítások ellenére — a beruhá-
zási források szétforgácsolódását, finanszírozhatatlan és/vagy fölösleges kapacitá-
sok keletkezését indukálta. A 3. táblázatból jól látszik a fejlesztési támogatások
allokációs jogcímeinek darabszám-változása, amely jól igazodik a különböz ő koalí-
ciós kényszerekhez. Az előretekintő gazdálkodással kapcsolatos igényt a forrássza-
bályozás éves (az utóbbi id őben a tartalékok zárolásával költségvetési éven belüli)
változásai tovább erodálják.
6) A hazai jogi és fiskális viszonyok közepette sajátos módon érvényesül az önkor-
mányzatok, a számlavezet ő hitelintézetek és a központi kormány viszonyrendszere. Ezt
legjobban egy többszerepl ős, összetett moral hazard26 helyzetként írhatjuk le,
amelyben a deficitre hajlamos és a kötelez ő feladatok tekintetében alulfinanszíro-
zott helyi önkormányzatok és a számlavezet ő hitelintézetek közös érdekeltsége
jelenik meg részben az állammal, részben az önkormányzatok egyéb hitelez őivel
szemben. A helyzetet talán azért érdemes b ővebben tárgyalni, hogy megvilágítsuk,
hogy akár csupán egy aprónak tűnő szabálymódosítás is milyen átgondolást igé-
nyel. A jelenlegi helyzetben egy nem túl szerencsésen megfogalmazott fiskális
szabály22 és a banlcszolgáltatások közbeszerzési eljárás alá vonásának feltételei
között az önkormányzatok és a hitelintézetek közös érdeke ennek megkerülése.
Az önkormányzatok számára a költségvetési deficit finanszírozásának korábbi útja,
az eszközértékesítés, egyre kevésbé járható. A deficittinanszírozás esetére a megfe-
lelő instrumentum az ún. likviditási hitel. Ez a kategória az érvényes szabályozás-
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s 1 Szubszidiaritás nélküli ... 159
ban nem számít bele a hitelfelvételi korlátba, ráadásul a törvényben nem definiált.
A likviditási hitel sem esik közbeszerzés alá, hiszen annak lehet ősége a közbeszer-
zés keretében elnyert számlavezet ő banké. Ennek az az eredménye, hogy a számla-
vezetők a deficit finanszírozását korlátozás és közbeszerzés alá nem es ő drága lik-
vid hitelekkel végzik. Ezzel visszaszerzik a szolgáltatás pályáztatása során a ver-
senyben „elvesztett" jövedelmet és érdekeltek az ilyen finanszírozás tartósságában.
Tovább árnyalja a képet, hogy a már említett adósságrendezési eljárási törvény
60 napon túl lejárt kötelezettség esetén az önkormányzatot és/vagy hitelez őjét csőd
bejelentésére kötelezi. E szabály érvénybelépése óta 25 eljárás folytatódott le, a
szállítók nem, a hitelintézetek különösen nem érdekeltek az eljárás elindításában. A
legutóbbi esetben egy nemzetközi cég külföldön lév ő részlege volt az egyetlen,
amely hitelezői oldalról indított adósságrendezési eljárást.
Az utóbbi két esztend őben felgyorsult az önkormányzati szektor eladósodása,
amely azt jelenti, hogy bizonyos önkormányzati kör adósságcsapdába is került.
Ezzel együtt nem változott az önkormányzati szektor hitelintézeti szempontú adós-
minősítése. A PSZÁF adatai szerint28 a magyar bankrendszer önkormányzati hitel-
portfoliójának minősége — a jelzett tendenciák ellenére — javul. Ennek oka nyilván
kettős. Egyfelől — bár csökkenő mértékben — a forgalomképes önkormányzati va-
gyon jó másodlagos fedezetet jelent, másfel ől a hitelintézetek bíznak a központi
kormányzat implicit garanciájában.
7) Sajátos aspektusa e helyzetnek, hogy a magyar államháztartás információs
rendszere meglehet ősen korszerűtlen, alkalmatlan az itt jelentkez ő pénzügyi kocká-
zatok megjelenítésére éppúgy, mint arra, hogy értelmes és felel ős gazdálkodás szá-
mára navigátorként szolgáljon. A kormányzati szintek közötti pénzügyi kapcsola-
tokban és alkufolyamatokban a szokásosnál is jellemz őbbek a tipikus információs
aszimmetriák, amelyek mérséklésének alapvet ő feltétele a korszer ű információgaz-
dálkodási rendszer megteremtése az államháztartás egészében.
Összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy a helyi önkormányzatok forrásszabályozási
rendszerében tovább él az indirekt tervgazdálkodási mechanizmus logikája, amely
alkalmas eszköznek bizonyult az önkormányzatok esetében is az alkotmányos de-
centralizáció ellenében egy de facto ágazati er ővonalak mentén megvalósított
recentralizációra, nem engedvén teret a regionális alapon szervez ődő gazdaságos,
hatékony és eredményes feladat-ellátási m űködési mechanizmusok kialakulásának.
A 3. táblázatból jól látszik az állami hozzájárulások allokációs jogcímeinek növe-
kedése. Ez ráadásul együtt járt az ún. kötött felhasználású normatívák szaporodásá-
val. Ez esetben a rendszer logikájához tartozó elv sérül, ti. az , hogy az állami hozzá-
járulásokat elvileg bármire felhasználhatja az önkormányzat. A forrásszabályozás e
mellett alkalmas a rendszerb ől történő — kezdetben legalábbis — rejtett forráskivo-
násra, miközben az ellátandó feladatok köre b ővül. Az önkormányzatok az egyre
nehezebben átlátható és kiszámíthatatlan forrásszabályozás miatt gazdálkodásukat
az önállóság látszatának, intézményrendszerük fenntartását minél több beruházási
támogatás elnyerésének rendelik alá, amely jelent ős részben divergál a tényleges
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
160 Vigvári András TÉT XXII. évf. 2008 • 1
helyi szükségletekt ől. Ebből a központi szint és a helyi szint egymásra mutogatása,
informális alkui, a kollektív felel őtlenség rendszere alakult ki.
Az önkormányzati pénzügyi rendszer — és ezzel párhuzamosan a reálszféra lerom-
lása is — évtizedes folyamat. Ennek főbb stációit a közölt táblázatok jól mutatják.
A személyi jövedelemadó megosztási mechanizmusának 1995-ös megváltoztatása,
ennek kiteljesedése jelenti az egyik elemet. Az ún. adóerő-képességen alapuló
kiegyenlítés eszközének bevezetése a hozzájárulási jogcímek tendenciaszeríl növeke-
dése a másik ilyen folyamat. További szimptóma az ÖNHIKI szerepének eszkalálódá-
sa. 1993-ban még 193 jogosult önkormányzat a tárgyévi bevétel 0,2%-ának mértéké-
ben az időközben jelentősen szigorodó szabályoknál lényegesen „lazább" feltételek
mellett vett igénybe ilyen támogatást. A támogatást igénybevev ők száma 1998-ban
888, a bevételek 0,6%-a, 1999-ben 1227, a támogatások 0,8%-a, 2006-ban pedig már
1323 és az összes önkormányzati bevétel 0,9%-a volt.
Alcár lehetne jó hír a saját bevétel 3. táblázatban látható növekedése. Ennek két
fontos ámyoldalára azonban mindenlcéppen szükséges rámutatni. Egyfel ől, ahogy
korábban már jeleztük, és ahogy a 7. táblázat is mutatja, a saját bevételek egy része
eszközeladásokból származott, mely finanszírozási gyakorlat csak átmeneti lehet.
A másik a helyi adórendszer változatlansága.
7. TÁBLÁZAT
A magyar önkormányzati szektor GFS-rendszer ű költségvetési pozíciója
privatizációs bevételekkel és e nélkül
(GFS Deficit of Hungarian Local Self Governments. The First Column Includes
the Revenue fivm Asset Sales)
Költségvetés GFS* egyenleg Költségvetés GFS*
Év privatizációs bevételekkel egyenleg privatizációs
(Mrd Ft) bevételek nélkül (Mrd Ft)
1994 45,5
- -55,7
1995 8,5 -17,2
1996 47,9 0,6
1997 66,5 -24
1998 8,7 - -28,1
1999 22,9 1,1
2000 4,9 -32,1
2001 1,2 -91,4
2002 -104,9 -199,5
2003 31,6
- -40,7
2004 -16,5 119,2
-
2005 -81,4 -202,6
2006 -156,5 -172,0
*Az eredeti (ma nem érvényes) módszertan szerint a GFS egyenlegbe beszámították a priva-
tizációs bevételt. Ezt az új GFS szabvány és az ESA módszertan nem engedi.
Forrás: Pénzügyminisztérium.
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 Szubszidiaritás nélküli ... 161
A jelenlegi helyi adóbevételek 80%-nál nagyobb mértékben a helyi ipar űzési adó-
ból származnak. Ez az adónem biztosított „hátországot" a fiskális politika forráski-
vonási törekvései számára. Az adónem korszer űsítésének és ily módon „helyére
kerülésének" tologatása nemcsak a helyi politikusok, hanem a fiskális politika szá-
mára is kényelmes megoldás. A helyi politikának azért, mert ilyen adónem esetén a
helyi adókat a helyi választók töredéke fizeti, a fiskális politikának azért, mert az új
helyiadó-rendszer bevezetése jelent ős átmeneti bizonytalanságokkal jár, amelyet az
egy évtizede alulfinanszírozott és tartalékait felélt rendszer valószín űsíthetően nem
viselne el. Az a legjobb tehát, ha nem történik semmi. A helyi ipar űzési adó adó-
alapjának megváltoztatása, akár kivezetése a jelenlegi forrásszabályozási rendszert
alapjaiban rengetné meg. Eltűnne az önkormányzatok közötti egyenl őtlenségek
kiegyenlítését szolgáló egyik forrás, másfel ől a „gazdag önkormányzatok" esetében
is komoly bevételkiesés veszélyeztetné a stabilitást.
A rendszer szétesésének jeleként értékeljük, hogy 2007-t ől megtört az a korábbi
tendencia, amelyben az önlcormányzatok adósságnövekedésének hullámzása a poli-
tikai ciklushoz kötődő beruházásokkal magyarázható.
8. TÁBLÁZAT
A helyi önkormányzati szektor pénzügyi számlái (Mrd Ft)
(Financial Accounts of Hungarian Local Self Governments)
2007
Év 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1.
félév
Pénzügyi eszközök 1 120,2 1104,2 1 074,0 1134,3 1132,1 I 136,0 I 094,1
készpénz, betétek 196 2 220 5 212 6 243 0 241 2 274 6 219 3
ebből határidős betét 80,2 78,6 66,0 86,4 82,0 80,8
nem részvény értékpapírok 129 9 76 9 55 3 70 7 52 5 42 5 41 1
hitelek, kölcsönök 54 5 70 6 71 3 79 4 84 2 82 8 62 6
tulajdonosi részesedések 695 1 697 7 692 2 697 5 705 9 710 5 700 9
ebből tőzsdei részvény 22,0 19,4 25,6 36,3 45,4 45,4 36,5
befektetési jegy 16,3 15,8 14,1 16,7 15,7 11,8 13,5
egyéb részvény, részesedés 656,9 662,5 652,5 644,5 644,7 653,3 650,8
Kötelezettségek 279,2 400,2 426,5 533,5 647,6 822,4 775,2
nem részvény értékpapírok 22 9 24 5 57 65 44 27 4 45 2
ebből a hazai bankok portfo- 1,7 2,0 1,94 0,19 24,03 49,2
liójában*
hitelek kölcsönök 147 4 241 6 276 7 366 6 415 4 543 8 514 3
ebből hitelek hazai hitelinté- 73,1 115,1 144,0 182,4 241,5 347,3 371,3
zetektől
külföldről felvett hitelek 13,9 46,9 62,4 83,7 100,3 122,9 127,6
ebből rövidlejáratú 59,2 99,5 90,6 101,8 117,2 132,5
hosszú lejáratú 88,2 142,1 186,1 234,8 298,2 411,2
Az önkormányzati szektor 184,1 41,5 -5,0 -43,7 -
nettó pénzügyi vagyona** 160,0 339,7 331,9
*a PSZAF adatai alapján.
**A pénzügyi eszközök és kötelezettségek egyenlegéb ől levonva az egyéb részvények és részesedések
értékét.
Forrás: Magyar Nemzeti Bank.
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
162 Vigvári András TÉT XXII. évf. 2008 s 1
A 8. táblázat világosan mutatja a gyorsuló eladósodást, amely kutatásaink szerint
nem magyarázható a szektor EU-s forrásabszorpciójával. Inkább igaz az a megállapí-
tás, hogy az önkormányzatok — és nem csak az ellenzéki vezetés űek — várakozásaiba
olyan bizonytalansági elemek épültek, amelyekre adott válasz a „bespájzolás", azaz
az előrehozott hitelfelvétel. Ahogy korábban jeleztük, ennek egyik kiváltója maga a
kormányzat, amely minél nagyobb hangsúllyal igyekszik e folyamatokat megállíta-
ni, annál nagyobb pánikot kelt a szektor szerepl őiben. A táblázatnak még egy fontos
üzenete van. Az MNB adatai alapján kiszámítottuk a nettó pénzügyi vagyont. Ebbe
nem számítottuk bele azokat a pénzügyi instrumentumokat, amelyek önkormányzati
(többnyire kötelez ő) feladatot ellátó gazdasági társaságokban való tulajdonosi ré-
szesedéseket testesítenek meg. Az önkormányzatok sajátos alkotmányos helyzete és
ellátási felel őssége miatt ezek nem mobilizálható vagyonelemek. A kapott nettó
pénzügyi vagyon — véleményünk szerint — jó közelítése az önkormányzatok
szolvenciájának. A számítások kapcsán az látható, hogy szektorszinten az önkor-
mányzatok inszolvensek. E globális kép mögött természetesen nagyon differenciált
helyzetek vannak.
Reformérettség
Széles körű konszenzus van annak tekintetében, hogy a hazai önkormányzati rend-
szer reformérett. E reformérettséget metaforikusan jelzi Pitti Zoltán, amikor egy cik-
kének az „Állva maradt önkormányzatok" címet adta (Pitti 2000). A címbe foglalt
állítás két dolgot jelent. Egyrészt a rendszer mindez ideig meg őrizte működőképessé-
gét, képes volt a gazdasági válságkezelés lakosságra nehezed ő terheit enyhíteni.
A helyi önkormányzatok működése bizonyos tekintetben fájdalom-mentesebbé tette
az átmenetet, de ez azt jelentette, hogy az önkormányzás — például a település jöv őjét,
arculatát befolyásoló politikák kidolgozása és végrehajtása — helyett, tevékenységük
zömmel a településüzemeltetés napi kérdéseire és a kötelez ő feladatok ellátását szol-
gáló intézmények fenntartására korlátozódott. Kétségtelen az is, hogy a választott
politikai testületekre nehezed ő közvetlen lakossági nyomás és a viszonylag liberális
gazdálkodási játékszabályok tették lehet ővé a gyorsan változó feltételekhez történ ő
viszonylag rugalmas alkalmazkodást is. A küls ő kényszerek miatt az önkormányzati
szektor szereplői tekinthetők a közszektorban a leginnovatívabb, tanulásra leginkább
hajlamos szereplőknek. A költségvetési gazdálkodásban a fejlett országokban elterjedt
modern gazdálkodási technikákat, mint például a programköltségvetés, kiszervezés
(outsorcing), kiszerz ődés (outcontracting), a vegyes finanszírozás, illetve üzemeltetés
(PPP, BOT)29 a legutóbbi időkig döntően a helyi önkormányzatok alkalmazták. Nem
tagadható az sem, hogy egyes önkormányzatok esetében még néhány „siker sztori" is
született, de ezek inkább kivételes helyzetekkel — objektív adottságok és szubjektív
tényezők szerencsés „együttállásával" — magyarázhatók.
Másfelől, ahogy azt az el őzőekben jeleztük, az önkormányzati rendszer tartalékait
felélte, az elaprózottság 3° miatt az önkormányzati apparátusok többségéb ől hiányzik
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 Szubszidiaritás nélküli ... 163
a szükséges szakértelem. A gazdálkodás min ősége a rendszer egészének modemizá-
lása nélkül nem javítható. Az élhet ő környezet biztosítása, a humánszolgáltatások
egy minimálisan elégséges szintje, a gazdaság versenyképességének javítása és az
Európai Unióhoz történő csatlakozás előnyeinek realizálása a helyi önkormányzati
rendszer mélyreható reformját követeli meg.
Érdekes, hogy a rendszer átalakításáról folyó közbeszéd els ősorban a darabszámra
jelentős, de súlyukat és tartalékaikat tekintve elhanyagolható kis önkormányzatok
körére koncentrál. A 9. táblázat az összes önkormányzati kiadások településtípu-
sonkénti megoszlását mutatja, jelezve a szerepl ők számát, a hozzávetőleges lakos-
ságszámot és a vagyon megoszlását31 is.
9. TÁBLÁZAT
Önkormányzattípusok gazdasági potenciáljának néhány indikátora
(Indicators of Economic Capacity of Types of Hungarian Self Governments)
Fő- Megyei
Megyei Nagy-
Fő- városi Vá- Köz- önkor- Össze-
Típus jogú kózsé-
város kerü- rosok ségek mány- sen
városok gek
let zatok
Szereplők
száma (2006 1 23 22 229 187 2893 19 3187
01.01.)
Lakosság
megoszlása 16,80 16,80 19,59 29,64 6,46 27,51 0 100
Részesedés a
2006. évi
GFS bevéte- 13,75 11,44 19,32 25,30 3,03 13,70 13,47 100
lekből orszá-
gos=100°/0
Részesedés a
2006. évi
GFS lciadá- 14,30 11,34 19,42 25,20 3,03 13,34 13,15 100
sokból orszá-
gos=100°/0
Részesedés a
2006. évi
helyi adó
17,16 24,48 21,36 25,59 3,50 7,80 0 100
bevételekből
orszá-
gos=100%
Részesedés
az önkor-
mányzati
44,2 n.a. 11,5 27,6 3 8,9 4,8 100
vagyonból*
orszá-
gos=100%
* A vagyonátértékelést el őíró, 2001-ben született kormányrendelet végrehajtása el őtti szám.
Forrás: A Pénzügyminisztérium adatai alapján saját összeállítás.
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
164 Vigvári András TÉT XXII. évf. 2008 s 1
A számok alapján világos, hogy az érdemi kérdések a f ővárosban és a területi ön-
kormányzatok és a megyei jogú városok vonatkozásában jelentkeznek. A mintegy
100 ezer fős magyar köztisztvisel ői karból mintegy 45 ezer önkormányzati köz-
tisztviselő. E létszám önkormányzattípusok közötti megoszlása a következ őképpen
alakul: a létszám 3%-át a főpolgármesteri hivatal alkalmazza, 13%-ot a fővárosi
kerületek polgármesteri hivatalai, 15%-ot a megyei jogú városok, 30%-ot a városok,
23%-ot a községek polgármesteri hivatalai foglalkoztatnak. A megyei önkormány-
zati hivatalokban a foglalkoztatottak 6%-a, a körjegyz őségekben 9%-a dolgozik.
A reformérettség tényét a szakért ők széles köre vallja. A pozitív konszenzus
azonban csak a megoldások mikéntjéig tart. A különböz ő szakértői vélemények
politikai-ideológiai hátterét e cikk keretében nem elemezzük. A divergáló szakért ői
vélekedések kiindulópontja magának a reform fogalmának értelmezése. Az utolsó
húsz esztendő divatos gumifogalmává lett a Szabó Kálmán akadémikus 32 által alko-
tott államháztartási reform kifejezés. Úgy gondoljuk, hogy a fogalom végül is a
tranzíció közszektorbeli átalakítási folyamatainak jelölésére alkalmazható 33 .
A magyarországi rendszerváltás indulásánál a politikai er ők, de az állami bürokrá-
cia sem nézett szembe azzal a problémával, hogy a közszolgáltatások színvonala és
a gazdaság általános fejlettsége szoros kölcsönhatásban lév ő dolgok. Az elmaradt
korszerűsítő reformok korszakosan jelentkez ő negatív hatása éppen az lesz, hogy a
kormányzati szektor a GDP magas hányadát használja fel úgy, hogy e kiadások
kevéssé járulnak hozzá a növekedés és a versenyképesség hosszú távú feltételeihez.
A közoktatás csökken ő színvonalát, a középfokú szakképzés szinte teljes megsz ű-
nését éppúgy említhetjük, mint a nehézkes közigazgatási ügyintézést, a korrupciót.
Az 1996 óta alkalmazott területfejlesztési politika nem volt képes még lassítani sem
a területi egyenl őtlenségek növekedését. A transzformációs-válság id őszakában a
gazdaságpolitika — ezen belül a fiskális politika — sodródott. E sodródás folyamatá-
ban az önkormányzati rendszer pufferként m űködve folyamatos feszültségek fel-
halmozódásának területe volt. A hazai igényeket, a felzárkózást segít ő kormányzati
szektor létrehozásának, ha úgy tetszik a sikeres közszektor-reform kulcsterülete az
állami feladatok újragondolása és ennek keretében egy újszer ű feladatmegosztás a
központi és a helyi állami szint között, azaz az önkormányzati rendszer reformja. Ez
az önkormányzati rendszerb ől kiindulva az állami működés minden területén válto-
zásokat indukál, hiszen e terület egyszerre érinti az államigazgatás területi rendsze-
rének átalakítását (közigazgatási reform), az állam gazdaságfejlesztési tevékenysé-
gének újragondolását (terület- és gazdaságfejlesztési reform), valamint bizonyos
közszolgáltatások (a humánszolgáltatásoktól — közoktatás, egészségügy — kezdve a
környezetvédelmen keresztül a fizikai infrastruktúra fenntartásáig) nyújtását.
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 Szubszidiaritás nélküli ... 165
Jegyzetek
.
Itt mncs sem lehető ség, sem szükség annak bemutatására, hogy az aldcori gazdaságpolitika prioritása az
adósságcsapdából való szinte minden áron való lcijutás biztosítása volt.
2
A rendszer kialalcításával kapcsolatos aldcori szalcmai dilemmákról jól tájékozódhat az Olvasó Vági
Gábor írásaiból. Ld. különösen „Az önkományzatok gazdáficodási reformjának elvi dilemmái és gya-
korlati előkészületei" (Vági 1991,423-433).
3
A fogalom különböző típusú szereplőlcre történő értelmezését 1d. Kornai Maskin Roland (2004a;
— —
2004b).
4
Zavaro„ hogy a szalcrna a normatív elosztás fogalmát két értelemben használja. Az itt jelzett értelmezés
szabályozás:filozófiai, azt jelenti, hogy minden szereplő számára ugyanaz a szabályrendszer érvényes.
Finanszírozástechnilcai értelemben valamilyen feladatarányos leosztást jelöl a fogalom.
5
Jobb híján az önlcormányzati rendszer méretgazdaságossági viszonyait ezzel szokás nemzetközi össze-
hasonlításokban bemutatni.
6
A Hom-kormány idején az aldcori kormánykoalíció kétharmados többségével ezt megtehette volna.
Pitti Zoltan talalo kifejezésevel „parthstan valasztott GAMESZ".
8
Ez a helyzet valószín űleg egyébként alkotmányellenes.
9
Ezen elvek forrása az Alkotmány.
io .
Jogi e'rtelemben ezt az 1996-ban elfogadott, Az önlcormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló
törvény melléklete tette meg.
Ld. erről a nemzetközi PISA vizsgálatok lehangoló eredményeit.
12
Az önkormányzati cs őd fogalmára a kés őbbiekben visszatérünk.
13
Ma már a nyugati szakirodalom meglehet ősen kritikusan tárgyalja az NPM paradigmát (Lane 1997;
L őrincz 2005).
14
Az önkormányzatok vagyongazdálkodásáról átfogó képet kaphat az olvasó az e cikk szerz ője által
szerkesztett tanulmánykötetb ől (Vigvári 2007a).
15
A halasztás és mulasztás ilyen összefüggés ű fogalmát Komai János használta (Kornai 1972).
16
A vagyongazdálkodás anomáliáiról Id. Pitti (2005) és Varga L (2005).
17
A Helyi Önkormányzatok Európai Kartájának ratifikációját például az IMF is er ősen szorgalmazta
(Bőhm 1996).
18
A fogalom alatt kormányzati feladatokat ellátó, de nem költségvetési gazdálkodási keretek között
működő gazdálkodókat ért a közpénzügyek irodalma.
19
Ennek bővebb kifejtésére e ciklc keretei között nincs mód.
20
Az eltérő infrastrulcturális fejlettség, munkalcultúra stb. miatt az 1990 után kialalcult magánszektor
térbeli elhelyezkedése a korábbialcnál is egyoldalúbbá vált, a mez őgazdaság leépülése a falvak meglé-
vő gazdasági potenciálját is elsorvasztotta.
21
A fiskális föderalizmus elméleteir ől ld. Szalai Á. (2002) és Halmosi (2007) munlcáit!
Megitelesunk szerint a gazdálkodási önállóság jelent ős növelése önmagában még nem demokrácia.
Az önállóság azonban a helyi elit gazdasági mozgásterét jelent ősen növelheti, így olyan érdekeltség
teremtődik, amely elvtelen kompromisszumokra ösztönözhet.
23 .
Pl. az mformatilcai hardver, az egészségiparban érdekelt vállalatok stb.
24
Erről re'szletesebben ld. Rozsi Vénfalvi (1999).
—
25
Ez részben a koalíciós kormányzás „költsége", hiszen a különböz ő pártokhoz tartozó tárcálc természe-
tes igényének tűnik a saját jogon történ ő pénzosztogatás.
26
Közgazdaságtani fogalom, amely két ellenérdek ű fél közötti információs aszimmetria egyik esetét
27
Az Otv. 88. §-ánalc kritficája szétfeszítené e ciklc kereteit, de olvasható Vigvári (20076).
28
A PSZÁF közli a kihelyezések értékét és értékvesztését. Az önkormányzatokkal szembeni banki
követelések likvid másodlagos piaca hiányában az értékveszés jól közelíti a portfoliómin őséget.
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
166 Vigvári András TÉT XXII. évf. 2008 s 1
29
BOT — build perate and transfer, PPP — public-privat partnership. E technikák a magánt őke bevonását
segítik közfeladat-ellátást szolgáló beruházások megvalósításába.
30
Ennek jellemzését a kés őbbiekben megtesszük.
31
A korábbiakban jeleztük, hogy a vagyonnal kapcsolatos kimutatások meglehet ősen pontatlanok.
32
A nemrégiben elhunyt tudós a rendszerváltásig hosszú id őn keresztül országgy űlési képviselő, a
költségvetési bizottság elnöke volt. Ebben a min őségében vezette be a hazai közbeszédbe a fogalmat.
33
A tranzíció folyamatának sokoldalú igényes elméleti elemzését nyújtja Csaba (2002).
Irodalom
Ágh Attila (2005) Közigazgatási reform és EU versenyképesség: A konfliktus-konténerek felszámolása.
— Vigvári A. (szerk.) Félúton. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének to-
vábbfejlesztési lehet őségeiről. IDEA, MKI, TÖOSZ, Budapest. 15-20. o.
Báger G.—Vigvári A. (2007) Államreform, közpénzügyi reform. Nemzetközi trendek és hazai kihívások.
ASZ FEMI, Budapest.
Balassone, F.—Franco, D.—Zotteri, S. (2004) Fiscal Rules for Subnational Governments: Lessons from
the EMU. — Kopits, G. (ed.) Rules-Based Fiscal Policy in Emeging Markets. Background Analysis and
Prospects. IMF, Palgrave. 219-234. o.
Békesi L. (1972) Önkormányzat és önfinanszírozás. — Pénzügyi Szemle. 6.
Bőhm A. (1996) A helyi társadalom. Csokonai Vitéz Mihály Tanítóképz ő Főiskola Társadalomtudományi
és Közművelődési Tanszéke, Kaposvár.
Csaba L. (2002) Az átalakulás fejl ődéselmélete. — Közgazdasági Szemle. Április. 273-291. o.
A fiskális federalizmus és a magyar önkormányzatok. (1999) I—II. kötet. Pénzügykutató Részvénytársa-
ság, Budapest.
Halmosi P. (2007) Önkormányzatok vagyoni és pénzügyi kockázatai Magyarországon. PhD értekezés,
Szeged.
Hegedűs, J. (2004) Off-budget revenues and expenditures: a challenge to subnational finances. —
Kopányi, M.—Wetzel, D.—Daher, S.E. (eds.) Intergovernmental finance in Hungary. A decade of
experience 1990-2000. Open Society Institute, Budapest.
Hegedűs J.— Tönkő A. (2007) Az önkormányzati gazdasági társaságok szerepe a helyi önkormányzatok
vagyongazdálkodásában: a feltételes kötelezettségvállalás („contingent liability") problémája. —
Vigvári A. (szerk.) A családi ezüst. Tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodás témaköréb ől.
Közigazgatási olvasmányok. COMPLEX Kiadó, Budapest. 67-94. o.
Horváth M. T. (2002) A helyi közszolgáltatások szervezése. Dialóg—Campus, Budapest—Pécs.
Horváth M. T. (2005) Közmenedzsment. Dialóg—Campus, Budapest—Pécs.
Jókay K.—Osváth L.—Sóvágó Gy.—Szmetana Gy. (2004) Az önkormányzati adósságrendezések oknyomo-
zása 1996-2003. Kézirat, Ige Kft, Budapest.
Kassó Zs. (2006a) Miért van szükség az államháztartás pénzügyi beszámolórendszerének megváltoztatá-
sára? — Vigvári A. (szerk.) Decentralizáció, transzparencia, elszámoltathatóság. Tanulmányok a helyi
önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehet őségeiről. IDEA, MKI, Budapest.
83-129. o.
Kassó Zs. (2006b) Szükség van-e államszámviteli törvényre? — Vigvári A. (szerk.) Vissza az alapokhoz!
MTA-MEH Stratégiai Kutatások. Új Mandátum Kiadó, Budapest. 132-154. o.
Kopányi M.—Hertelendy Zs. (2004) Municipal Enterprises in Hungary. — Kopányi M.—Wetzel, D.—Daher, S.E.
(eds.) Intergovernmental Finance in Hungary. A Decade of Experience 1990-2000. World Bank, OSI
Budapest.
Komai J. (1972) Erőltetett, vagy harmonikus növekedés. Akadémiai Kiadó, Budapest.
Komai J.—Maslcin, E. —Roland, G. (2004a) A puha költségvetési korlát I. — Közgazdasági Szemle. Július-
augusztus. 608-624. o.
Komai J.—Maskin, E. —Roland, G. (2004b) A puha költségvetési korlát II. — Közgazdasági Szemle.
Szeptember. 777-809. o.
Lane, J.E. (1997) Public Sector Reform. Rationale, Trands and Problems. SAGE Publications.
Lőrincz L. (2005) A hatékony állam. — Magyar Közigazgatás. 8-9.449-453. o.
Pálné Kovács I. (2001) Regionális politika és közigazgatás. Dialóg—Campus, Budapest—Pécs.
Péteri, G.— Horváth, M. T. (szerk.) (2001) Navigation to the market. LGI, Budapest.
Vigvári András : Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.
Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 141-167. p.
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 Szubszidiaritás nélküli ... 167
Péteri, G. (szerk.) (2003a) From usage to ownership: transfer of public property to local governments in
Europe. LGI, Budapest.
Péteri G. (2003b) A régió er őforrásai. Pénzügyi szempontok a regionális önkormányzatok kialakításá-
hoz. — Pénzii,vi Szemle. 7.640-653. o.
Pitti Z. (2000) Allva maradt önkormányzatok. Kritika. Április. 3-6. o.
—
Pitti Z. (2005) Az önkormányzatok pénzügyi finanszírozásának modernizációja. — Vigvári A. (szerk.)
Félúton. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehet ősé-
geiről. IDEA, MKI, TÖOSZ, Budapest. 47-70. o.
Rozsi É.J.—Várfalvi I. (1999) Adóer őképesség és ami mögötte van. 1999 a helyi önlcormányzatok költ-
ségvetésének tükrében. — Pénzügyi Szemle. 1.39-61. o.
Szalai Á. (2002) Fiskális föderalizmus. Áttekintés. Közgazdasági Szemle. Május. 424-440. o.
—
Szalai E. (2002) Gazdasági elit és társadalom a magyarországi újkapitalizmusban. Aula Kiadó, Budapest.
Vági G. (1991) Magunk uraim. Válogatott írások településekről, tanácsokról, önkormányzatokról.
Gondolat, Budapest,
Varga I. (2005) Gondolatok az önkormányzatok vagyongazdálkodásának reformjáról. — Vigvári A.
(szerk.) Félúton. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési
lehetőségeiró'l. IDEA, MKI, TÖOSZ, Budapest. 91-114. o.
Varga S. (1988) A tanácsi gazdálkodási rendszer reformja. Magyar Tudományos Alcadémia Államtudo-
mányi Kutatások Programirodája, Budapest.
Vigvári A. (szerk.) (2007a) A családi ezüst. Tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodás témakö-
réből. Közigazgatási olvasmányok. COMPLEX Kiadó, Budapest.
Vigvári A. (2007b) Fiskális politilcai csodafegyver? Néhány gondolat az önkormányzatolcra vonatkozó
költségvetési szabályok kapcsán. — Pénzügyi Szemle. 3-4.522-529. o.
DECENTRALIZATION WITHOUT SUBSIDIARITY
SOME ADDITIONS TO MODERNIZATION OF HUNGARIAN
MODEL OF LOCAL GOVERNMENT SYSTEM
ANDRÁS VIGVÁRI
The aim of this paper to analyse the experiences of Hungarian decentralization in particular
the municipal economy. The analysis describes the main features of so called Hungarian
model of municipal economy. It characterized by less effective decentralization and the
system has worked as a "conflict container". The role of incentives is also discussed.
The main results of the paper are the follovving conclusions:
- The Hungarian model can be considered a kind of mixture of various European
models. There is no compulsory municipal financing model in the EU.
- The Hungarian way of decentralisation of state public services shows that expenditure
assignments and rules of intergovemmental affairs are conflicted.
- There is an high level of de jure freedom of local decision making and contradictory
to this financial system.
As a consequence of the erosion of the system calls for the reform of Hungarian local
govemment system.