Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 76-85. p.
NYÍLT TÉR
AZ ALKOTMANYREFORMRÓL
Beszélgetés dr. Ádám Antallal, a Janus Pannonius Tudományegyetem alkotmányjogász
professzorával
1. A Tér és társadalom szerkeszt ő bizottsága időnként helyt ad olyan szakmai
tekintélyek munkásságával összefügg ő riportoknak, akiknek véleménye és tevékeny-
sége szélesebb érdeklődésre tarthat számot. Mindezt azért bocsátom el őre, hogy jelez-
zem a rovat és a feltett kérdések jellegét, amelyek közül az els ő: az elméleti vizsgálódá-
sokban és a társadalmi véleménycserében gyakran merül fel a többpártrendszer ügye.
Sokan úgy vélik és a vonatkozó politikai dokumentumok is arra utalnak, hogy hazánk-
ban jelenleg nem időszerű a többpártrendszer bevezetése, a szocialista pluralizmust az
egypártrendszer keretei között kell megvalósítanunk. Mi a véleményed err ől, várható-
nak, illetve indokoltnak tartod-e e koncepció megváltoztatását?
E kérdés többirányú megközelítésének lehet őségei közül kondicionáltságában
és aspektusaiban is lényegesen eltér ő lehet az áldozatos forradalmi harccal kizárólagos
hatalmi pozícióba került marxista—leninista munkáspárt állásfoglalása, illetve a lehe-
tő ségek változatait elemz ő elméleti vizsgálódás válasza. Az MSZMP illetékes fórumai
kialakították és indokolták a többpártrendszer visszaállítását elvet ő álláspontot. Elmé-
letileg az egy-, illetve többpártrendszer kérdése a társadalom érdektagoltságának plura-
lizmusán kívül a népszuverenitás, az egyesülési jog, a véleménynyilvánítás szabadsága
tartalmával, valamint az egészséges politikai váltógazdálkodás igényével összefüggésben
is vizsgálandó. Néhány szocialista ország eltér ő gyakorlata is kizárja annak a tételnek
paradigmául állíthatóságát, hogy a szocialista politikai rendszer mell ő zhetetlen feltétele
és kizárólagos létformája az egypártrendszer. Igaz, hogy ezekben a szocialista országok-
ban (pl. az NDK-ban, Lengyelországban) a marxista—leninista munkáspárt megváltoz-
tathatatlan hegemón szerepét az alkotmány garantálja. Az ilyen típusú többpártrend-
szerben a hegemón szerep hovatartozása nem tárgya a parlamenti választásoknak vagy
a népszavazásnak. A mindenkori kisebbségi pozíciót eleve elfogadó partnerpártok sze-
repe pedig arra irányul, hogy bizonyos érdekeket, nézeteket és politikai értékelési
szempontokat közvetítsenek és képviseljenek az országos és helyi politikai akaratkép-
zésben. A jelzett szerep intenzitása és hatékonysága a politikai rendszer demokratiz-
musának színvonalától függ. Alig vonható kétségbe, hogy kialakulhatnak olyan feltéte-
lek és viszonyok, amelyek közepette hasonló szerepet nem pártnak nevezett politikai
és érdekvédelmi szervezetek (pl. népfront, szakszervezetek, szövetkezeti szövetségek,
új politikai szervezetek stb.) is betölthetnek. .
Az egypártrendszer léte számos eddig meg nem oldott, tehát rendezésre szo-
ruló problémával párosul. E gondok tudatos, nyílt és felel ő sségteljes kezelése éppen az
elméleti és gyakorlati nehézségek enyhítése érdekében mell ő zhetetlen. A következ ő
Az alkotmányreformról - Beszélgetés dr. Ádám Antallal, a Janus Pannonius Tudományegyetem
alkotmányjogász professzorával
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 76-85. p. 77
évek gyakorlata dönti majd el a most kibontakozó kísérletek értékállóságát és alkal-
mazhatóságát.
Korszakunk hazai körülményei között egyetlen központ totalitárius hatalma
nem érvényesülhet. A párt kivívott és vállalt, az alkotmány által is meger ősített elvi irá-
nyító, politikai befolyásoló és ellen őrz ő szerepével párhuzamosan valóságos hatalmi
egyensúlyozó központként kell funkcionálnia a parlamentnek, a parlamenti bizalom
alapján alkotmányos hatásköröket felel ősen gyakorló kormánynak, az alkotmány és a
törvények megtartását ellen ő rző és kíkényszerít ő független bíróságoknak, közöttük az
alkotmánybíróságnak és a közigazgatási bíráskodásnak, valamint az alkotmány és a tör-
vények keretei között helyi hatalmat érvényesít ő települési önkormányzatoknak. Ezek,
az alaptörvényi keretek között önállóan és felel ő sen funkcionáló, egymást támogató,
ellenő rző , ellensúlyozó hatalmai centrumok a valóságos társadalmi, politikai, érdekkép-
viseleti szervezetek közrem ű ködésével és ellen ő rzésével kiegészítve, jelent ős biztosíté-
kot nyújthatnak a hatalmi visszaélésekkel szemben.
El kell ismernünk, hogy egyetlen párt létét kiköt ő alkotmányos rendszerben az
egyesülési jog nem teljes. E hiány azonban pótlásban részesülhet, ha a párt ideológiájának
keretei között biztosítja a párton belüli kisebbségi vélemények képviseletének platform-
szabadságát, nem tart igényt az értékesíthet ő politikai koncepciók kizárólagos kezdemé-
nyezésének jogára, elismeri, hogy az alkotmányos keretek között új politikai szerveze-
tek is létrejöhetnek és partnerként kezeli az önálló profilú politikai és érdekképviseleti
társadalmi szervezeteket. Az egészséges politikai váltógazdálkodásnak is kiépíthet ő k az
olyan szervezeti, hatásköri és m ű ködésrendi feltételei, amelyek mellett a párt keretein
kívüli politikai, parlamenti, kormányzati és önkormányzati testületek tagjainak, illetve
tisztségvisel ő inek jelölésében a párt szervein kívül más érintett társadalmi tényez ő k sú-
lyuknak megfelel ő kezdeményez ő , véleményez ő , egyetért ő szerepet tölthetnek be és a
funkcíóban maradás a választók, a választótestületek bizalmától függ.
A vázoltakkal szinte feltételezettségi kapcsolatban áll természetesen az olyan
választási rendszer érvényesülése, amely biztosítja, hogy a társadalmi érdek-, nézet- és
törekvéscsoportosulások társadalmi szerepükhöz, vállalkozásaikhoz és elismertségük-
höz igazodó arányban nyerjenek képviseletet a népképviseleti testületekben.
A történelmi tapasztalatok alapján elméletileg mégis azt valószín űsíthetjük,
hogy szocialista viszonyok között optimálisan érvényesülne az országos választások
eredményeihez igazodó kormányzati váltógazdálkodás, ha a parlamenti mandátumo-
kért és a kormányzati pozíciókért két marxista bázison m űködő, de egymástól eltérő
gyakorlati politikát folytató párt versengene. E konstrukció mellett sem lenne tehát az
országos választások tárgya a politikai rendszernek a marxista párt általi vezetése, az
ötéves kormányzati ciklus tapasztalatai alapján mégis a népszuverenitás elve alapján a
választópolgárok többsége döntené el, hogy melyik marxista párt töltse be a hegemón
szerepet a politikai irányításban és a kormányzásban. Hátrányosnak t ű nik, hogy a vá-
zolt koncepció gyakorlatának értékelhet őségét a két magyar munkáspárt eléggé „ke-
mény" el ő készítéssel 1948-ban elért egyesülése hosszú id ő re megakadályozta. A jöv ő
dönti el, hogy a jelzett elméleti hipotézis megvalósításának kísérlete valaha bekövet-
kezi k-e.
Az alkotmányreformról - Beszélgetés dr. Ádám Antallal, a Janus Pannonius Tudományegyetem
alkotmányjogász professzorával
78 Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 76-85. p.
2. Mi indokolja az alkotmányreformot?
Az alkotmány eredeti szövege nagymértékben elérend ő célokat, létrehozandó
intézményeket írt le, tehát nagyrészt programnormákat tartalmazott. Ami az alkotmá-
nyos rendszer koncepcióját és konstrukcióját illeti, vitathatatlan, hogy az — az állam
egységes, tehát nem föderatív szerkezetét ő l eltekintve — az akkor még hatályos 1936.
évi szovjet (sztálini) alkotmány közvetlen és er ős hatását tükrözi. E megállapítás alá-
támasztására elég, ha a pártpolitikai döntések törvényerej ű állami normává formálását
a legrövidebb úton realizáló, kis létszámú testületre, a parlament helyettesítésére al-
kotmányosan felhatalmazott Elnöki Tanácsra, a települési önkormányzatok mell őzé-
sére, az egymással alá-fölérendeltségi viszonyban álló, központilag irányított tanácsok
rendszerének bevezetésére, bizonyos, már 1948-tól nemzetközi szinten széles körben
elismert szabadságjogok alkotmányba iktatásának elmaradására, meghatározott jogok-
nak pedig csak a dolgozók számára biztosítására gondolunk. Megjegyzend6, hogy az
alkotmány 1949 óta mintegy 12 alkalommal végrehajtott jelent ő sebb módosítása el-
lenére többb alaptörvényi rendelkezés fiktív maradt.
Természetszer ű , hogy a társadalmi, gazdasági és politikai viszonyokban közel
négy évtized alatt végbement változások már önmagukban sem viselik el az alkotmány
jelzett vonásainak fenntartását. A gazdálkodás rendjében, a társadalom tagoltságában,
a társadalmi közösségek öntudatában és igényeiben, a politikai életben elért eredmé-
nyek és a kibontakozó irányok, a haladás, a versenyképesség, az eredményesség min-
den területen gyökeres megújulást követel ő szükséglete pedig halaszthatatlanná tették,
hogy a hazai társadalomépítés eddigi tapasztalatainak, jelenlegi adottságainak, az egy-
ségesül ő világ fejl ődési trendjének, a nagyobb távlatokba tekint ő optimális céloknak
sokoldalú, gondos elemzésére építve, kidolgozzuk a szocialista társadalomépítés eddi-
gitő l lényegesen eltér ő újabb szakaszának alaptörvényét.
3. Milyen típusú alaptörvény létrehozását tartod szükségesnek?
Ha e kérdésre egy mondattal kísérelem meg a válasz megfogalmazását, azt
mondhatom, hogy az új alkotmányt nemcsak az állami szervek felépítését, hatáskörét
és m ű ködési formáit, nem is csupán az államszervezet és az állampolgárok viszonyának
alapvet ő jogi jellemz ő it meghatározó alaptörvényként kell felfognunk, hanem ezenkí-
vül a társadalom, a társadalmi közösségek helyzetének, a gazdálkodás rendjének, vala-
mint a politikai rendszer valamennyi lényeges összetev őjének alapnormájává kell fej-
lesztenünk. E megállapítás indokolásául el őször arra utalok, hogy az országok többsé-
gében érvényesül és ezért korszakunk egyik globális jelenségének min ő sül a társadalom
és az állam közötti feszültség élesedése. A társadalom és a társadalmi közösségek ön-
tudata, szükségletei, az állammal szembeni elvárásai szinte mindenütt fokozódnak.
A polgárok és a társadalmi közösségek nem csupán igénylik a magánszféra és a közös-
ségi autonómia sérthetetlenségét, hanem egyidej ű leg arra is törekszenek, hogy befolyá-
solják és ellen őrizzék az állami szervek m ű ködését. Nem viselik el a színfalak mögötti
titkos döntéshozást, követelik a politikai munka folytonos nyilvánosságát és a társa-
dalmi reflexiókat fogadni kész nyitottságát.
Az alkotmányreformról - Beszélgetés dr. Ádám Antallal, a Janus Pannonius Tudományegyetem
alkotmányjogász professzorával
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 76-85. p. 79
A társadalmi oldalról jelentkez ő törekvések jelzéséhez hozzá kell f űznünk,
hogy a társadalom hazánkban is hozzászokott ahhoz, hogy jelent ős — kulturális, egész-
ségvédelmi, szociális, lakásellátási, kommunális stb.— szükségleteinek kielégítésér ő l az
állam gondoskodik. Ez a megoldás hátrányosan hatott a társadalom egészének önszer-
veződésére, kezdeményez ő , vállalkozó készségére, önellen őrző , önkorrekciós aktivi-
tására. Napjainkban azonban az állam mind kevésbé képes korábban vállalt szükség-
letkielégít ő kötelességeinek maradéktalan teljesítésére.
A társadalom és az állam közötti feszültségek enyhítése és a jelzett problémák
megoldása érdekében halaszthatatlanná vált hazánkban is a társadalom és az állam vi-
szonyának, kapcsolatainak átrendez ődése. A hazai társadalmi viszonyok kutatói szinte
egybehangzóan fogalmazzák meg azt a következtetést, hogy meg kell teremtenünk a
társadalom önszervez ődésének, a társadalmi szervezeti formák kiegészítésének, megúju-
lásának, gazdagításának, továbbfejlesztésének politikai, alkotmányi, törvényi és egyéb
feltételeit.
Az alaptörvényi szabályozás tárgyi, tartalmi kiterjedését, az alkotmányi ren-
desés felértékel ődését fő leg az okozza és indokolja, hogy nemcsak a társadalom osztá-
lyai és alapvet ő rétegei, hanem a társadalom egyéb — lakóhelyi, munkahelyi, nemzeti-
ségi, etnikai, vallási stb. — közösségei, a közösségek és a polgárok szervezetei, a gazda-
ság alapvet ő egységei és természetesen az államhatalom és annak szervei is legnagyobb
jogi erej ű , alsóbb fokozatú jogi nromákkal meg nem változtatható, s ő t azok számára is
keretet szabó, tehát a leger ő sebb jogi biztosítékokat megtestesít ő alapnormában törek-
szenek legitimálni helyzetük, önállóságuk, lehet őségeik, jogaik kereteit, f őbb tartalmi
elemeit és garanciáit.
Az alkotmányi szabályozás felértékel ődéséhez szervesen kapcsolódik az alkot-
mány megtartása feletti felügyelet, ellen őrzés, az alkotmánysért ő aktusok, illetve mu-
lasztások korrekcióját, pótlását biztosító alkotmánybíráskodás szerepének fokozódása.
A legújabb fejl ődési tendenciák szerint a korszer ű alkotmánybíráskodás szerepe már
nem korlátozódik az alacsonyabb fokozatú jogszabályok alkotmányosságának ellen ő r-
zésére és biztosítására, hanem kiterjed a népképviseleti választások és a népszavazás
előforduló alkotmányossági problémáinak elbírálására, valamint több jelent ő s alapjog,
pl. a politikai szervezetek létrehozásának, m ű ködésének és megsz ű nésének alkotmá-
nyossági vonatkozásaira is.
Az eddig említettekb ő l az is következik, hogy az alkotmánynak meg kell te-
remtenie a gazdasági alkotmányosság feltételeit is. Ennek jegyében eléggé részletesen
meg kell határoznia az egyéni és társas vállalkozás lehet ő ségeit, a polgárok, a dolgozók
és a közösségek részesedési és közrem ű ködési formáit a t ő keáramlásban és a különböz ő
tárgyú gazdasági vállalkozásokban, a gazdálkodó szervezetek jogi helyzetének kereteit,
a gazdasági kormányzás rendeltetését és f őbb eszközeit, a tulajdoni formákat és azok
kapcsolódási lehet ő ségeit, a munkahelyi közösségek társadalmi pozícióját, bels ő de-
mokratikus, illetve önigazgatási és kifelé gyakorolható közjogi, valamint más jogainak
és feladatainak alapjait.
Az alkotmányreformról - Beszélgetés dr. Ádám Antallal, a Janus Pannonius Tudományegyetem
alkotmányjogász professzorával
80 Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 76-85. p.
4. A politikai intézmények, különösen az államszervezet alaptörvényi szabályozása te-
kintetében az alkotmány milyen tartalmú továbbfejlesztésével számolhatunk?
Az elfogadott el ő készítési program szerint az alkotmánytervezet társadalmi
vitájára 1989 őszén kerül sor. Természetszer ű , hogy az alkotmányreformot szolgáló
sokoldalú szakmai, politikai és társadalmi el ő készítés végtermékének tartalmát nem
prognosztizálhatjuk pontosan. Igy a kapcsolódó publikációk és szakmai viták ismereté-
ben, valamint saját kutatásaim hasznosításával az új alkotmánynak az említett tárgykö-
rök tekintetében feltételezhet ő, illetve szükségesnek tartott megoldásaira törekszem
röviden utalni.
Az alkotmányreform szempontjából nagyon lényeges körülmény, hogy már
az el ő készítés fázisában a politikai intézmények struktúrájában és különösen m ű ködé-
sében jelent ős megújulásnak lehetünk tanúi és részesei, amelyet kiemelked ő alkotmá-
nyos tárgykörök kodifikálása is el ősegít. Gondoljunk pl. a gazdasági társaságokról, az
egyesülési és gyülekezési jogról, a lelkiismereti és vallásszabadságról, a nemzetiségiek
jogairól, a szakszervezetekr ő l és az egyéb érdekképviseletekr ő l, az ifjúságról, az önkor-
mányzatokról, a népszavazásról és a tömegkommunikációról szóló törvények megal-
kotására. Ideálisnak mégis az lenne tekinthet ő , ha az említett és a hasonló tárgyú tör-
vények a korszer ű új alaptörvényre épülve születhetnének meg. Mivel nyomós gyakor-
lati okok miatt e tárgykörök törvényi rendezése nem t űr halasztást, nem tartom kizárt-
nak, hogy az új alkotmány néhány vonatkozásban szükségessé teszi majd módosítá-
su kat.
Lényeges változás várható a központi állami szervek szervezetében, hatásköri
megosztásában és egymáshoz f űződ ő viszonyában. Korszer űsége folytán feltételezhet ő ,
hogy az országgy ű lési képvisel ő k jelenlegi kizárólagos választókerületi választását kiegé-
szíti a jelent ősebb érdekcsoportosulások szervezeteinek közvetlen delegálási és vissza-
hívási joga. A parlament szervezetében létrejönnek és jelent ő s kezdeményez ő jogosít-
vánnyal rendelkeznek a hasonló érdekeket képvisel ő küldöttek frakciói. Az sem kizárt,
hogy a politikai és érdekszervezetek, valamint más intézmények képvisel ő i a parlament
második kamarájában fejtik ki m ű ködésüket. Az ülésszakok meghosszabbodnak és va-
lószín ű síthető , hogy a tavaszi és őszi ülésszak kezd ő napját maga az alaptörvény álla-
pítja meg. A képvisel ő kre egyre több és felel ősségteljesebb feladat hárul. Elkerülhetet-
lenné válik a f őhivatású képvisel ő k számának növekedése. A parlament szerepének fo-
kozódása elképzelhetetlen az Elnöki Tanács országgy ű lést helyettesít ő jogkörének
megsz ű nése nélkül. El ő nyösnek ígérkezik az a megoldás, amelyben az országgy ű lés m ű -
ködésével kapcsolatos szervezési jogokat és feladatokat nem az Elnöki Tanács, hanem
az országgy ű lés létrehozandó elnöksége gyakorolná.
Az alkotmányreform egyik kiemelked ő tárgyköre az államf ő i intézmény meg-
reformálása. Ez a kormányforma milyenségét lényegesen befolyásoló feladat természe-
tesen csak a parlament és a kormány helyzetének és szerepének, valamint a pártirányí-
tás jellegének újrarendezésével együtt oldható meg. Megtisztel ő központi megbízatást
teljesítve az államf ő i funkciók gyakorlásának négy szervezeti és hatásköri változatát
ajánlottam megfontolásra. A) Az els ő és remélhet ően elfogadásra nem kerül ő változat
szerint a NET látná el továbbra is az államf ő i feladatokat, de megsz ű nne az országgy ű -
lést helyettesít ő , valamint az országgy űlés munkájának szervezésére irányuló hatásköre.
Az alkotmányreformról - Beszélgetés dr. Ádám Antallal, a Janus Pannonius Tudományegyetem
alkotmányjogász professzorával
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 76-85. p. 81
b) Ugyancsak szerényebb változást jelentene, ha az államf ő i ügyek többségér ő l a NET
testülete döntene, bizonyos, inkább személyesen gyakorolható jogok (pl. az állam
külső és belső képviselete, a követek küldése, fogadása, kitüntetések adományozása,
egyéni kegyelmezés stb.) pedig a NET elnökének hatáskörébe kerülnének. c) A harma-
dik változat szerint az államf ő i feladatok gyakorlásának az el őző pontban jelzett elvét
követve, tehát a NET testületének fenntartása mellett a személyesen végzend ő államf ő i
feladatokat a parlament által választott köztársasági elnök látná el. E konstrukció elfo-
gadása esetén eldöntend ő , hogy a NET ülésein a köztársasági elnök elnököljön-e vagy
megmaradjon az Elnöki Tanács jelenlegi elnöki tisztsége is. d) A kormányforma jelen-
tő s változásával járna, ha az államf ő i teend ő ket teljes egészében egyszemélyi államf ő
végezné és a parlament létrehozandó elnöksége, vagy a kormány (esetleg bizonyos ha-
tásköri megosztással mindkett ő ) kapna az alkotmányban felhatalmazást arra, hogy há-
ború vagy kihirdetett rendkívüli körülmények közepette az országgy ű lést bizonyos jo-
gok gyakorlásában helyettesítse. Ez utóbbi változat alkalmazása esetén is a kormány-
zati rendszer jellegét lényegesen befolyásolná a köztársasági elnök választásának módja.
Ha ugyanis az egyszemélyi államf ő nem a parlamenttő l, hanem a választóktól nyerné
megbízatását, az országgy ű léstő l független önálló hatalmi tényez ővé válna. Ha pedig az
országos választás a párt f ő titkárát juttatná az államelnöki tisztségbe, könnyen olyan
hatalomkoncentráció valósulna meg, amelynek karizmatikussá torzulását szinte csak a
megbízatási ciklusok számának korlátozásával lehetne megel ő zni.
A kormány vonatkozásában f ő leg a következ ő , már jelenleg is észlelhet ő ten-
denciákat kellene alaptörvényi er ővel intézményesíteni. a) A minisztertanácsi és a mi-
niszteri hatáskörök megfelel ő rendezésével biztosítani kell, hogy a testületre ne opera-
tív ügyintézés, hanem a politikai, stratégiai kormányzás funkciója háruljon. b) A hátrá-
nyos partnerségi pozíció elkerülése végett is — számos fejlett ország kormányf ő i pozí-
ciójához közelítve — növelni kell a Minisztertanács elnökének szerepét a kormány ösz-
szetételének alakításában, a testületi munka irányításában és szervezésében, bizonyos
hatásköri jogosítványok személyes gyakorlásában. c) Régi hiány pótlásaként a parla-
menti ciklusokhoz idomulva meg kell határozni a Minisztertanács megbízatásának id ő-
tartamát és a kormány megválasztásának rendjét. d) A jelenleginél világosabban kell
meghatározni a Minisztertanács és a miniszterek politikai, közjogi, eredményességi és
tevékenységi felel ő sségét, valamint e felel ő sségi formák lehetséges következményeit.
e) Intézményesíteni kell a kormánnyal, illetve tagjaival szemben alkalmazható bizal-
matlansági indítványt és meg kell határozni gyakorlásának alapvet ő szabályait, vala-
mint a parlament bizalmatlansági döntésének következményét.
A helyi társadalomra és szervezeteire vonatkozó hazai szociológiai, politoló-
giai és közjogi kutatások eredményeként egyre egzaktabban tudjuk megfogalmazni a
települési önkormányzat feltételeit és tartalmát. E kérdésekkel foglalkozók körében
szinte általánossá vált az a hatályos tanácstörvényi min ősítéstő l eltér ő , általam is több
éve hirdetett felfogás, amely szerint a települési önkormányzat alanyaként nem a vá-
lasztott helyi népképviseleti testületet, hanem a település lakosságát, illetve választó-
polgárait kell elismerni. Az állam által respektált települési önkormányzat egyik alap-
vető jogosítványa éppen abban testesülhet meg, hogy létrehozza saját önkormányzati
szervezetét. Az új alkotmány fontos rendeltetése lesz, hogy a települések kizárólagos
Az alkotmányreformról - Beszélgetés dr. Ádám Antallal, a Janus Pannonius Tudományegyetem
alkotmányjogász professzorával
82 Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 76-85. p.
önkormányzati jogainak meghatározásával megalapozza a települési önkormányzatok-
ról és szerveikr ő l szóló törvényt, valamint, hogy intézményesítse a községi és városi
önkormányzati tulajdont.
Az önkormányzati törvényben részletesen meg kell határozni a települések és
szerveik önkormányzati jogait, valamint annak lehet ő ségét, hogy a fels ő bb, illetve a
központi államigazgatási szervek számukra bizonyos államigazgatási feladatokat át-
adjanak. A legfontosabb átruházott államigazgatási feladatokat természetesen a telepü-
lési önkormányzatokról szóló törvény is megállapíthatja.
A települési önkormányzatok egyik elvonhatatlan hatásköri jogaként kell elis-
merni az alkotmányban közjogi és polgári jogi társulási jogukat. Ki kell dolgozni és tör-
vényben kell meghatározni a közjogi társulás tárgyköreit és szervezeti formáit. A pol-
gári jogi társulás lehet őségeit pedig a gazdasági társulásokról szóló törvényben kell az
önkormányzatok számára is megállapítani. A közjogi társulás általános formájaként
a mellérendeltségi pozícióból közjogi szerz ő déssel létrehozott társulást kell elismerni.
Indokoltnak tartom, hogy közjogi kényszertársulást csak a települések általánosan
meghatározott körére vagy bizonyos ügycsoportokra vonatkozóan és csak törvény ír-
hasson el ő . Többirányú fejlesztésre szorul a bírói igazságszolgáltatás is.
5. Milyen irányú és tart3lmú fejl ődéssel számolhatunk az emberi jogok, az alapjogok
alkotmányi szabályozásában?
Erre a kérdésre a legnehezebb röviden válaszolni. Az alkotmány továbbfejlesz-
tésének elméleti megalzmozását szolgáló kutatások során a legelmélyültebb és legérté-
kesebb eredményekkel járó feltáró munka éppen ebben a témakörben folyt, amelyben
magam is több nagyobb publikációval részt vehettem. Az emberi jogok ügye az orszá-
gok többségén belül és nemzetközi méretekben is a politikai, a társadalmi érdekl ődés
egyik központi kérdésévé vált. Az országok nemzetközi megítélése és presztízse nagy
mértékben függ attól, hogy milyen jogforrási színten, mely tartalommal, milyen bizto-
sítékokkal és korlátokkal határozzák meg és érvényesítik az emberi jogokat.
A továbbfejlesztés feladatait f ő leg a következ ő körülmények figyelembevéte-
lével körvonalazhatjuk. A hatályos alkotmány rendkívül sz ű kszavúan rendelkezik az
alapjogokról. Nem tartalmaz el ő írást több olyan alapjogról — pl. az állampolgársághoz
való jogról, a gyermekek, a fiatalkorúak, az érdekképviseleti szervezetek, a külföldiek
sajátos jogairól, a tájékozódáshoz való jogról, a bírósághoz fordulás jogáról és a jogor-
voslat lehet ő ségeirő l, az állam kárfelel ősségér ő l szerveinek szabálytalan eljárásával oko-
zott károkért stb. — amelyeket a hazánkat is kötelez ő nemzetközi egyezmények vagy
a magyar jogrendszer alacsonyabb fokozatú normái tartalmaznak. Elégtelenek a hatá-
lyos alkotmánynak az alapjogok tartalmára, biztosítékaire és korlátaira vonatkozó ren-
delkezései is. A jogrendszer jelenleg magában foglal még néhány olyan megoldást — pl.
a személyi szabadságnak a rend ő rség által kiszabható „elzárás" büntetéssel való korlá-
tozhatóságát, néhány hatósági, s őt intézeti kényszerintézkedést — pl. rend ő rségi fel-
ügyelet, illetve kitiltás, elmebeteg zárt intézetben tartása —, amelyet nem törvény, ha-
nem rendelet tesz lehet ővé és amellyel szemben nem biztosított a bírói felülvizsgálat
Az alkotmányreformról - Beszélgetés dr. Ádám Antallal, a Janus Pannonius Tudományegyetem
alkotmányjogász professzorával
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 76-85. p. 83
igénybevétele. Ezek a megoldások ellentétesek a nemzetközileg elismert alkotmányos-
sági követelményekkel. Természetes, hogy ezeket meg kell szüntetni és korszer ű rende-
zéssel kell felváltani.
A társadalom, a társadalmi közösségek, a társadalmi szervezeti formák szere-
pének és alkotmányi helyzetének el őtérbe kerüléséhez ugyanis szervesen kapcsolódnak
a közösségek sajátos önkormányzati, önigazgatási, nemzetiségi, felekezeti stb. jogait
meghatározó, számukra bizonyos közjogi közrem ű ködést és érdekképviseleti, érdekvé-
delmi jogokat biztosító alkotmányi el ő írások. Tartalmasabb megfogalmazásra szorul-
nak a társadalom alapegységét, a családot érint ő , a házastársak, gyermekek és a szül ő k
alapvet ő jogait és kötelességeit megáilapít ő , valamint a társadalom egyes rétegeinek
— gyermekek, fiatalok, n ő k, id őskorúak, bizonyos fogyatékosok vagy hátrányos hely-
zetben szenved ő k — védelmét szolgáló alaptörvényi rendelkezések is.
Az alapjogok fajtáinak, tartalmának és biztosítékainak gazdagítása természete-
sen csak akkor lehet eredményes, ha az alkotmány mindezekkel koherens egységben
fejleszti a jogok tényleges gyakorlását el ő mozdító társadalmi környezetet, valamint a
jogállamiság követelményeinek megfelel ő hatásköri és m ű ködési rendben funkcionáló
államszervezetet, továbbá a társadalmi közösségek és az állami szervek egymást kölcsö-
nösen egyensúlyozó, ellen ő rző , támogató viszonyát. Az alapjogokat olyan megfogalma-
zásban kell az alkotmányban rögzíteni, amely kifejezi, hogy azok nem az elkülönült
államhatalom kegyes adományai, hanem a szuverenitását gyakorló magyar nép — ha-
ladó hagyományaiból fakadó és az emberiség általánosan elfogadott értékkategóriáit
tiszteletben tartó — önfelhatalmazásának, önkorlátozásának és életrendjének a polgá-
rokra, a közösségekre és az államra lebontott társadalmi, állami és jogi eszközeit, for-
máit és viszonyait testesítik meg. Az alapjogok forrásának, jellegének és rendeltetésé-
nek jelzett koncepciója plasztikusan fejez ődne ki, ha az alkotmány társadalmi legitimi-
zálása a legszélesebb bázisra épülne, vagyis, ha az alaptörvényt a parlamenti elfogadás
után népszavazás er ő sítené meg.
Az alapjogokra vonatkozó alkotmányi szabályozás el ő készítésének fontos fel-
adata, hogy tisztázzuk, mely alapjogokat kell az ország területén tartózkodó valameny-
nyi polgár számára biztosítani, és melyek legyenek a magyar állampolgárok kizárólagos
alapjogai. Kifejezésre kell juttatni az alkotmányban, hogy melyek azok a jogok, ame-
lyek semmilyen körülmények között, pl. rendkívüli körülmények idején sem korlátoz-
hatók, továbbá, hogy melyek az alkotmány alapján közvetlenül érvényesítend ő jogo-
sultságok és melyek megvalósításának rendjét kell külön törvényekben szabályozni.
6. Szinte az egész világon fokozódik az érdekl ődés a nemzetiségi kisebbségek, a nemze-
tiségek jogainak politikai, nemzetközi jogi és alkotmányi védelme iránt. Hazánkban is
megkezdődött a nemzetiségi törvény előkészítése. Véleményed szerint miben jelölhe-
tők meg e kérdés hazai alkotmányi és törvényi szabályozásának irányai és f őbb tartal-
mi összetevői?
E jelentős problémával összefüggésben, mindenekel őtt annak ésszer ű ségét és
el ő nyeit hangsúlyozom, hogy az új törvényi szabályozásnak az alkotmányi alapokra
kellene épülnie. Ez a megoldás nem zárná ki, hogy az alkotmányi rendezés el ő készíté-
Az alkotmányreformról - Beszélgetés dr. Ádám Antallal, a Janus Pannonius Tudományegyetem
alkotmányjogász professzorával
34 Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 76-85. p.
sével párhuzamosan, azzal összhangban follyék a nemzetiségi törvény kidolgozása is.
Az egyidej ű és összehangolt el ő készítés lehet ővé tenné, hogy esetleg az új alkotmány
elfogadása után közvetlenül döntsön a parlament a nemzetiségi törvény tartalmáról is.
Mindamellett az alkotmányi szabályozásnak a jelenleginél részletez őbbnek, gazdagabb
tartalmúnak kell lennie. Indokolt megjegyeznem azt is, hogy az alapvet ő nemzetiségi
kollektív és egyéni jogok alkotmányi meghatárzása, majd e jogok gyakorlási rendjének
egységes nemzetiségi törvényi szabályozása nem zárja ki, s őt feltételezi és involválja,
hogy a jogrendszer más jogszabályai — pl. a választási törvény, a települési önkormány-
zatokról alkotandó törvény, a tömegkommunikációs törvény, az egyesülési és egyesü-
leti jogról szóló törvény stb. — az alkotmánnyal és a nemzetiségi törvénnyel összhang-
ban határozzák meg, hogy az adott területen és tárgykörben hogyan gyakorolhatók és
érvényesítend ő k a nemzetiségi jogok.
Nagyon lényeges, hogy a szabályozás fejezze ki azt, hogy a nemzetiségek a
népszuverenitás alanyaként szerepl ő nép, a politikai hatalmat gyakorló társadalom, a
magyar államterületen él ő , magyar állampolgársággal rendelkez ő állandó népesség szer-
ves összetev ő i. A nemzetiségek tehát a népszuverenitás részesei, az államterület birto-
kosai.
A nemzetiségeknek és a nemzetiségi polgároknak az alkotmányban rögzítend ő
közösségi és egyéni jogai között természetesen szoros összefüggés van. A kollektív jo-
gok többsége a bel ő lük ered ő egyéni jogok gyakorlása révén valósul meg. Mell őzhetet-
len ezért, hogy megfelel ő megfogalmazást nyerjenek mind az egyéni jogok biztosítását
is igénly ő kollektív jogok, mind pedig a kollektív jogokat kibontó, azok érvényesülését
el ő zmozdító nemzetiségi egyéni jogosultságok. Önmagában is a nemzetiség egészét
megillető jognak tekinthetjük, hogy rögzítést nyerjenek és bizotsíttassanak a kollektív
és egyéni jogok gyakorlásának feltételei, eszközei és az el ő forduló sérelmek orvoslását,
bizonyos esetekben szankcionálását szolgáló jogi garanciák.
E bonyolultnak t ű nő problémák megoldását megkönnyíti, ha az alkotmány-
jog nemcsak a nemzetiségieket, hanem minden állampolgárt megillet ő jognak nyilvánít-
ja annak eldöntését, hogy valamely nemzetiség tagjának tekinti-e magát (és kiskorú
gyermekeit) vagy sem, és ha döntése a nemzetiséghez tartozás tekintetében igenl ő , ak-
kor milyen mértékben kíván közrem ű ködni a nemzetiségi kollektív jogok gyakorlásá-
ban, illetve mennyiben kívánja gyakorolni nemzetiségi egyéni jogait. A nemzetiséghez
való tartozásra vonatkozó állampolgári döntést állami szerv nem befolyásolhatja. Az
államnak és a társadalomnak maximálisan biztosítania kell, hogy a nemzetiséghez tar-
tozást kinyilvánító döntésb ő l semmilyen politikai, gazdasági, munkavállalási stb. hát-
rány ne származzék. A nemzetiséghez tartozás, vagy nem tartozás sem hátrányos meg-
különböztetésnek, sem el ő nyszerzésnek nem lehet alapja. A nemzetiségi hovatartozás
hatósági nyilvántartása, személyi okmányban való felt ű ntetése nem engedhető meg. Az
anonimitást biztosító tudományos (demográfiai, szociológiai stb.) vizsgálódásokra és a
népszámlálásra ugyancsak korszer ű szabályokat kell kidolgozni.
Az alkotmányreformról - Beszélgetés dr. Ádám Antallal, a Janus Pannonius Tudományegyetem
alkotmányjogász professzorával
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 76-85. p. 85
7. Nemcsak lapunk miatt „kötelez ő" feltennem a következő kérdést. Elegendőnek tar-
tod-e a hatályos alkotmányi szabályozást az ország területi tagozódása, térszerkezete, a
különböző térségek sajátosságai, avagy a települések „társadalmi egyenl őségének" ga-
ranciája szempontjából?
Egyetértek a kérdés megfogalmazásából kicseng ő azzal az igénnyel, hogy az
alkotmány e vonatkozásban is gazdagításra szorul. Megfontolásra ajánlom ezért, hogy
az alaptrövény rendelkezzék a) az államterület és az államhatárok sérthetetlenségér ő l,
b) sorolja fel a megyéket, c) nyilvánítsa ki, hogy az országos település- és területfejlesz-
tő tevékenységnek az állampolgári, a lakossági, illetve a települési és területi egyenjo-
gúság biztosítását, az esélyegyenl ő ség el ő mozdítását is szolgálnia kell, d) fejezze ki,
hogy a városi és a községi települések jogi helyzetében sem lehet az emberi egyenjogú-
ságba ütköz ő lényeges különbség, e) rendelkezzék arról, hogy a települések és az állami
területi egységek státusát általános jelleggel az alkotmány keretei között csak törvény
szabályozhatja, f) határozza meg a települési önkormányzatokat illetékességi területük
tekintetében megillet ő elvonhatatlan jogokat, g) községalapítást vagy -megszüntetést,
továbbá községek várossá min ő sítését utalja az országgy ű lés hatáskörébe.
8. Ismerve munkásságodat, egy sajátos megállapítást fogalmazok meg. Úgy ítélem meg,
hogy a 70-es évek végéig szakirodalmi tevékenységedet túlnyomórészt pozitivista szem-
lélet jellemezte, és azt követ ő en pedig szinte „forradalmi- változás következett be,
amelynek eredményeként újszer ű elvi, elméleti nézeteiddel a társadalmi problémákkal
foglalkozó kutatók között a leghaladóbb egyéniségek közé tartozol. Így van-e ez, és
ha igen, mi az oka?
E min ő sítést nem tartom pontosnak. Azt elismerem, hogy korábban, amikor
az alkotmányjogi intézmények ideológiai, politikai meghatározottsága és kezelése do-
minált, én inkább a fejl ő dést az adott körülmények között el ő mozdítani alkalmasnak
vélt tételesjogi szabályozás lehet ő ségeit kutattam. Akkori munkáim többsége ezért
többnyire de lege ferenda szemlélet ű . A tudományos vizsgálódás lehet ővé vált szaba-
dabb légkörében pedig nagyobb súlyt helyezek az elméleti összefüggések tisztázására
és a közjogi intézmények megítélésének politológiai megalapozására. Valószín ű tehát,
hogy a tudományos habitusom gazdagodását els ősorban a tágabb lehet ő ségek serkentik.
Az interjút 1988 szeptemberében készítette:
Csefkó Ferenc