Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 45-57. p.
Tér és Társadalom XXII. évf. 2008 s 1: 45-57
AZ ÚJ VÁROSPOLITIKA
KORMÁNYZÁSI FILOZÓFIÁJA
(Governance Philosophy of the New Urban Policy)
PÁLNÉ KOVÁCS ILONA
Kulcsszavak:
városi reneszánsz városi tervek városi kormányzás fejlesztéspolitika urban regime
A tanulmány arra kívánja felhívni a figyelmet, hogy a városok felértékel ődő szerepe, amely ma már az
uniós kohéziós politikában is tetten érhet ő, még sok tekintetben nem érvényesül a hazai területfejlesztési
intézményrendszerben és a területi közigazgatás modelljében sem. Miközben a fejlesztési források ked-
vezményezettjeivé egyre inkább hivatalosan is a városok válnak, azok közül is a regionális és metropolisz
funkciót betölt ő nagyvárosok, helyük az igazgatás rendszerében nem kitüntetett. A másik oldalról viszont
a városok térbeli funkciói sem épülnek be szisztematikusan a körzeti szint ű szolgáltatások megszervezé-
sének rendszerébe és a tervezésbe sem. Az önkéntes társulások, a kistérségi rendszer és a megyei jogú
városi státusz nem nyújt ideális megoldást.
A tanulmány utal arra, hogy nagyobb figyelmet kellene fordítani a városi kormányzás új modelljére,
filozófiájára, amely az urban regime iskola körül fogalmazódott meg, de hazai adaptálására még csak
nagyon részlegesen került sor.
Az uniós kohéziós politikai fordulat
Noha a városok soha nem kerültek le a napirendr ől, hiszen mindig is az érdekl ő-
dés középpontjában álltak mind társadalmi, mind gazdasági funkcióikat tekintve,
mégis kétségtelenül tapasztalható egyfajta ciklikusság a várospolitikában, városi
kormányzásban, mint ahogy a városfejl ődésben, urbanizációban is (Enyedi 1988).
A legutóbbi évtized a városok szerepét és különösen kormányzását illet ően minden-
képpen fontos fordulatot hozott. A policentrikus városfejlesztés, a városi hálózatokra
alapozott regionális fejlesztés modellje lényegében nem új Európában. Az egyes or-
szágok (különösen Németország, Franciaország, Nagy-Britannia) fejlesztéspolitikája
már a hetvenes évtizedben is jórészt ezt a filozófiát követte. A kilencvenes években
született európai fejlesztéspolitikai dokumentum, az ESDP, illetve az EU által finan-
szírozott ESPON program még inkább hangsúlyozta a városi hálózatok térformáló
szerepét a fejlesztéspolitikában és a közszolgáltatások megszervezésében.
A városi „reneszánsz" azonban az uniós fejlesztési politikában jelent ősebb hang-
súlyt csak az utóbbi években kapott. Nem véletlen, hogy bennünket némileg felké-
születlenül ért az a fordulat, amely az uniós kohéziós politikában a városok javára
bekövetkezett, ha úgy tetszik, némileg a régiók rovására.
A hangsúly, illetve paradigmaváltás irányítási és egyéb következményeinek a ke-
zelése még az uniós apparátusokon belül is felszültségeket okozott, mint ahogy az
Pálné Kovács Ilona: Az új várospolitika kormányzási filozófiája.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 45–57. p.
46 Pálné Kovács Ilona TÉT XXII. évf. 2008 • 1
egyes tagállamok kormányzati szerepl ői körében is bizonytalanság forrása volt,
hogyan kell beépíteni a városi dimenziót a Strukturális Alapok felhasználási rendjé-
be. Nem véletlen, hogy a közösségi stratégiai iránymutatások kidolgozását megel ő-
zően sokat foglalkoztak azzal, hogyan illeszthet ő a városok meger ősített szerepe a
kohéziós politikába (harmadik kohéziós jelentés, az Európai Parlament állásfoglalá-
sa a városi dimenzióról a növekedés kapcsán, a Bizottság munkadokumentuma „A
kohéziós politika és a városok" címmel, Bristoli kezdeményezés, városok fóruma,
tematikus konferencia Barcelonában, ESPON stb.).
Az Európai Bizottság dokumentuma „A kohéziós politika és a városok: a városok
és az agglomerációk hozzájárulása a régiók növekedéséhez és a foglalkoztatottság-
hoz" címmel (COM 2006, 385) felhívta a figyelmet a városi dimenzió felértékel ő-
désére, és ehhez értelmezési keretet is szolgáltatott a tagállamok számára. Az Euró-
pai Parlament és az Európai Tanács ERFA-ról szóló rendelete 8. cikkében kiemeli a
városi dimenziókat, hangsúlyozva az integrált stratégiák szükségességét. A bizott-
sági dokumentum javasolja a tagállamok, régiók és városok partnerségének kiépíté-
sét, a városi agglomerációk integrált városfejlesztési stratégiáinak kidolgozását,
továbbá, hogy a Strukturális Alapokból nyújtsanak technikai segítséget a városi
irányítási hatáskörök kiépítéséhez, modellezéséhez. Külön felhívták a figyelmet
arra a lehetőségre, hogy a tagállamok átadhatják a városoknak az operatív progra-
mok keretében a fejlesztési programokra szánt források kezelését.
A Régiók Bizottsága egyik véleményében 2006-ban jelezte, hogy a városi dimen-
zió figyelembe vétele a nemzeti stratégiai referenciakeretekben és az operatív prog-
ramokban még mindig nem magától értet ődő . Ezért is szorgalmazta a régiók bizott-
sága, hogy a közösségi stratégiai iránymutatások ne csupán a területi sajátosságok
keretébe illessze a város dimenziót. Javasolta, hogy az „irányelvek" vezessen be
egy negyedik prioritást, amely a városokra és a városi régiókra koncentrál. Támo-
gatta az Európai Bizottság javaslatát, miszerint a nemzeti kormányok globális tá-
mogatás (global grant) nyújtásával és az irányítási feladatok és illetékesség átadásá-
val segítsék a városokat annak érdekében, hogy birtokolják azt a lcritikus tömeg ű
forrást és kompetenciát, amely elegend ő az új kihívásokra való reagáláshoz. A
Régiók Bizottsága arra is felhívta a figyelmet, hogy a városok dimenzióját vala-
mennyi közösségi politikában érvényesíteni kellene. A szociális és civil párbeszéd-
hez hasonlóan területi párbeszédet kezdeményezett a városok új szerepér ől mind
európai, mind a tagállamok dimenziójában.
A 2007-2013-ra szóló stratégiai irányelvek a nemzeti regionális támogatásokról
végül is nem fogalmazott meg negyedik prioritást, ennek ellenére több helyen is
erős hangsúlyokat helyezett el a városi megközelítés érdekében. Már az irányelve-
ket elfogadó tanácsi határozat deklarálja, hogy fontos a kohéziós politika területi
dimenziója, az iránymutatásoknak figyelembe kell venniük a városi és a vidéki
területek beruházási igényeit. A kohéziós politika területi dimenziója fejezetben
külön pontot szentel a városoknak. A városokban végrehajtható programok egyik
Pálné Kovács Ilona: Az új várospolitika kormányzási filozófiája.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 45–57. p.
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 Az új várospolitika 47
fontos formájaként emeli ki a versenyképesség, például a klaszterekbe rendezés
révén megvalósuló fejlesztéseket, másodsorban a leszakadó városi kerületek rehabi-
litációját, harmadrészt támogatják a városi hálózatképz ődést. Az irányelvek is hang-
súlyozza, hogy a városi programok végrehajtása ráruházható a városokra, kiemelve
az integrált megközelítés szükségességét, jelezve, hogy ezekhez hozzárendelhet ő új
eszköz a JESSICA. A városi reneszánsz tehát lényegében meger ősítést nyert az
uniós kohéziós politikában is, annak ellenére, hogy erre a felértékel ődésre sok te-
kintetben sem a nemzeti, sem a városi kormányzatok nem készültek fel.
A rendszerváltást követ ő újraelosztási gyakorlat, a korábbi er ősen városcentrikus
fejlesztéspolitika kiváltotta ellenszenv hatására, a falusi térségeket helyezte az ér-
deldődés homlokterébe, az ott keletkezett hátrányok ledolgozását t űzte ki célul. Bár
az 1998-ban elfogadott OTK már jelent őségének megfelel ő súllyal foglalkozott a
városokkal, a tényleges fejlesztéspolitikai irányváltás nem következett be.
Az európai kohéziós politika paradigmaváltása, nevezetesen a versenyképesség,
és ezzel összefüggésben a városi fejlesztési központok felértékel ődése azonban
egyértelműen új követelményeket támaszt a hazai fejlesztéspolitika formálásával
szemben. Az új kihívások különösen az alábbi elemekben jelentek meg, hozzátéve,
hogy jórészt inkább rejtve, a második nemzeti fejlesztési terv el őkészítése során:
— Kimondatlanul ugyan, de relativizálódik a NUTS2 régiók szerepe, hiszen a
versenyképességi célok, illetve a városok térbeli kisugárzó szerepére való hi-
vatkozás alapján már nem kizárólagos földrajzi keretei a beavatkozásoknak.
Zavar forrása azonban, hogy a régi földrajzi, tervezési keretek fennmaradtak,
míg a városok, mint önálló szerepl ők nem intézményesített elemei a fejlesz-
téspolitikának.
A nemzeti stratégiai referencia keret illetve az operatív programok hagyomá-
nyos (ágazati és regionális) szerkezete nehezen képes az integrált városfejlesz-
tés szempontjait befogadni. Ez látszik az ÚMFT szerkezetében és prioritásai-
ban is. Noha megjelentek a városok speciális szempontjai, de még sincs igazán
optimális lehetőség integrált városfejlesztési programok megvalósítására még
azokban a pólusvárosokban sem, amelyek pedig az érdekl ődés homlokterébe
kerültek, s lényegében meg is nevez ődtek a második nemzeti fejlesztési terv
prioritásai között.
A paradigmaváltás „látens" jellege, a rurális térségek nyilvánvaló érdekellen-
téte miatt a városok és a környez ő régió kormányzatai között is feszültségek
keletkezhetnek, tekintettel a fejlesztéspolitikában keletkezett konkuráló hely-
zetre. Fontos kérdés, vajon milyen arányokat célszer ű érvényesíteni a közpon-
tok és a perifériák fejlesztése során, egyáltalán a két prioritás ellentmond-e
egymásnak?
Pálné Kovács Ilona: Az új várospolitika kormányzási filozófiája.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 45–57. p.
48 Pálné Kovács Ilona TÉT XXII. évf. 2008 • 1
A hazai várospolitika megújulásának potenciális következményei,
szükségletei az irányítási rendszerben
Noha a hazai településhálózat alakulása már önmagban is elegend ő alap lett volna
a felismeréshez, hogy a városok fejlesztése lciemelt feladat, a változás mégis inkább
egyrészt a fentiekben említett uniós hangsúlyeltolódásnak, másrészt a közszolgálta-
tások megszervezését, racionalizálását érint ő reformtörekvéseknek köszönhet ő,
amelyek jórészt a többcélú kistérségi társulásokra vonatkozó kormányzati intézke-
désekben jelentek meg.
A városokra épülő fejlesztéspolitika nemcsak értékrendbeli, illetve szemléleti vál-
tozást tesz szükségessé, hanem a fejlesztéspolitikai és önkormányzati, igazgatási
intézményrendszer strukturális és m űködési reformját is. A jelenlegi közigazgatási
és fejlesztéspolitikai intézményrendszer ugyanis els ősorban területi egységekben
(kistérségben, régióban), illetve ágazati szemlélet ű, egyközpontú, hierarchikus
irányítási mechanizmusban gondolkodik, miközben a városok nagyobb szerepválla-
lása, térbeli integráló erejének növelése hálózatos, horizontális irányítási elemeket,
eszközöket tenne szükségessé, ha úgy tetszik, a városi dimenzió a magyar központi
és területi kormányzási rendszer új filozófiáját igényelné. A városok érdekei ugyan-
is alulképviseltek, illetve informálisak a jelenlegi irányítási rendszerben. Szükség
lenne szisztematikusan végig gondolni minden irányítási szintet és szektort, intéz-
ményt, hogyan vezethet ő át a városi dimenzió a hagyományos struktúrákba. A fel-
adat egyáltalán nem egyszer ű, hiszen a területi közigazgatás szervezés mindenütt a
világon küzd ezzel a problémával, speciális intézményekkel kísérletezik, tehát alig-
ha vehetők át bevált modellek. Mint e szám más tanulmányai kifejtik, lényegében
két fő áramlat létezik, az egyik a várost és környékét szoros intézményesített kap-
csolatba fűzné, míg a másik a lazább, hálózatos együttm űködési formákat tartja
hatékonyabbnak. A törésvonalak végül is a szabályozásba, intézményekbe vetett hit
erőssége mentén húzódnak. E megoldások természetesen számtalan konkrét formát
öltenek, s hatékonyságuk sokszor nem is a modellválasztástól, hanem a szerepl ők
alkalmasságától, a konkrét földrajzi, társadalmi, gazdasági környezett ől függ.
A továbbiakban csupán vázlatosan tekintjük át azokat az elemeket, ahol a városok
és városhálózatok er ősödő szerepét a kormányzás különböz ő szintjein érvényesíteni
kellene, anélkül, hogy bármelyik kérdés részleteibe bocsátkoznánlc, hiszen mind-
egyik dimenzióelem önálló tanulmányt igényelne.
Kormányzati irányítás
Célszerű lenne a területfejlesztés ágazati irányítását végz ő minisztériumon belül a
városokkal foglalkozó irányítási egység létrehozása, mint ahogy felülvizsgálandó az
Országos Területfejlesztési Tanács összetétele is. Vélhet ően jót tenne a városi ér-
dekérvényesítési esélyeknek, ha sikerülne egy átfogó városi érdekszövetséget alapí-
tani. Megjegyezzük, a fővárost a kormányzati érdekegyeztetés rendszerébe intéz-
Pálné Kovács Ilona: Az új várospolitika kormányzási filozófiája.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 45–57. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s 1 Az új várospolitika 49
ményesen be kellene építeni, amellett, hogy helye a területi közigazgatás rendszeré-
ben is végig gondolandó. A városok hatalmi, irányítási struktúrákba illesztése
szempontjából fontos lökést adhatna egy kormányzati szint ű településhálózati kon-
cepció elfogadása.
Regionális szint
Az ezen a szinten érvényesíthet ő intézkedések nagyrészt a régiók közjogi intézmé-
nyesítésétől függnek, vajon maradnak-e fejlesztéspolitikai egységek, vagy tovább
haladnak a közjogi státusz irányába. A jelenlegi fejlesztési tanácsokban a megyei jogú
városokat kivéve a városok képviselete esetleges, hiszen nem szükségszer űen városi
polgármester képviseli a kistérségi társulásokat, s a tanácsi összetétel eleve nem tük-
rözi vissza a régió városszerkezeti sajátosságait. Ennél sokkal fontosabb azonban, ha a
régiókban, mint általános politikai és fejlesztéspolitikai egységekben gondolkodunk,
hogy a régiót alkotó városok hálózata tárgyává váljon a regionális fejlesztéspolitiká-
nak, ennek érdekében célszer ű lenne a régió városainak szervezeti összefogása is. A
városok közötti szisztematikus együttm űködést alapozhatná meg, ha regionális szin-
ten is készülne városhálózat-fejlesztési stratégia. Különösen fontos a regionális szint
esetében a regionális székhely kérdésének rendezése, s ezzel összefüggésben a regio-
nális nagyvárosok speciális jogállásának lehet ősége. Nem lehet a politikai konfliktu-
sok elkerülésére hivatkozva halogatni tovább a régió székhelyének jogszabályban
történő kijelölését. Hosszabb távon bizonyára felmerül, hogy az államigazgatás
regionalizálása csak akkor hozhatja magával a várt el őnyöket, ha a regionalizált szer-
vek székhelyei földrajzilag koncentrálódnak. Ezzel szorosan összefügg a pólus prog-
ramok kérdése, amelyeket a régiók városfejlesztési és gazdaságfejlesztési elképzelé-
seivel szorosan össze kellene kapcsolni, különben a pólusok szigetek maradnak, s
elmarad a várt szinergikus, illetve agglomeratív hatás. Megjegyezzük, hogy a pólu-
sokra vonatkozó intézkedések beillesztése a nemzeti fejlesztési tervbe, illetve a máso-
dik NFT rendkívüli módon centralizált irányítási rendszere egyáltalán nem kedvez a
regionális nagyvárosok kormányzási kapacitásainak meger ősítéséhez, a regionális
szerepvállalásra való felkészítés céljának.
A régiók intézményesítése mellett nem lehet megfeledkezni a f őváros helyzetéről.
Budapest esetében a speciális szabályozás kényszere többszörösen is adott volt:
fóvárosi rangját az alkotmány garantálja, gazdasági, politikai súlyát a mérete bizto-
sítja, térbeli tagoltsága, agglomerációja pedig egyenesen szükségessé teszi.
A törvényhozó gyengítette a f őváros kormányzásának hatékonyságát azzal, hogy
a kerületeknek szinte korlátlan önkormányzati autonómiát adott. A f őváros esetében
is az alulról építkezés, a bázishoz való közelség koncepciója, értékrendje érvénye-
sült (hasonlóan a teljes rendszer felépítéséhez), s ezzel óhatatlanul gyengült a fővá-
ros „akcióegysége". A megosztott, kétszint ű modell tehát eleve a kooperáció kény-
szerére alapozott, magában hordozva a konfliktusokat, ami végül is 1994-ben bizo-
nyos korrekciókhoz vezetett a f ővárosi szint megerősítésének szándékával. Azzal
azonban, hogy a kerületek és a fővárosi szint közötti viszonyrendszer alapjaiban
Pálné Kovács Ilona: Az új várospolitika kormányzási filozófiája.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 45–57. p.
50 Pálné Kovács Ilona TÉT XXII. évf. 2008 • 1
továbbra sem hierarchikus (bár hordoz magában föderatív és centralista elemeket
is), fennmaradtak a kétszint űséggel, a decentralizáltsággal együtt járó koordinációs
problémák, a kerületelckel való egyeztetés kényszere, a kerületi „ellenállás" külön-
böző eszközei stb.
A fővárosi agglomerációval való viszonyrendszer a felaprózottságot tovább növeli
(Perger 1999). A közjogi együttm űködés számára lényegében az önkéntes társulási
rendszer áll rendelkezésre, továbbá a fejlesztéspolitikában az agglomerációs fejlesz-
tési tanács. Kérdés, hogy a közigazgatási és fejlesztéspolitikai rendszer egymásra
lapolódása, földrajzi inkonzisztenciája mennyiben segíti vagy éppen gátolja az
egyetlen magyar metropolisz-térség versenyképességét.
A megyei szinttel kapcsolatban fejlesztéspolitikai szempontból alapvet ő aggály,
hogy lényegében ezen a szinten már csak intézmény van, tényleges tevékenység
viszont nincs, hiszen a megyei fejlesztési tanácsok jószerével nem rendelkeznek
már forrásokkal. A gond forrása persze az, hogy miután a megyei fejlesztési taná-
csokat maga az Ötv. hozta létre, a megszüntetésük is kétharmados többséget igé-
nyelne. Még fontosabb azonban a megyei jogú városolcra vonatkozó közjogi szabá-
lyozás kérdése. Az esetlegesen létrejöv ő regionális önkormányzatokkal szemben
nyilvánvalóan kevésbé lesz relevanciájuk, a regionális érdekérvényesítési rendszer-
ben a helyük választási szempontból is végig gondolandó. Kérdés, hogy mi legyen a
megyével való viszonyrendszerük, mégpedig két opciót végig gondolva, ha meg-
szűnnének a megyei önlcormányzatok, illetve, ha nem. Annyi bizonyos, hogy a
képviseleti szétválasztottság nem tartható fenn, ugyanakkor a megyeszékhely (tehát
nem regionális) nagyvárosok különleges státuszát valamilyen formában célszer ű
megőrizni, nem csupán lélektani okokból, hanem a városi területi ellátó szerepkör
intézményesítése okán.
A megyei jogú városokra vonatkozó szabályozás, követve a korábbi hagyomá-
nyokat, privilegizált státuszt jelent, erre utal az is, hogy az önkormányzati törvény
önálló fejezetet szentel nekik. A sz űkszavú fejezet szabályaiból arra kell következ-
tetni, hogy a törvényhozó alapvet ően a városok méretét, pontosabban népességszá-
mát tartja relevánsnak, amely szükségessé teheti a bels ő szervezet tagolását.
A szabályozásnak sajátos módon nem az a lényege, hogy bizonyos nagyságrend felett
a városok speciális kezelést igényelnek az ellátott feladatok okán. A magyar szabá-
lyozás logikája nem a méret kezelése, soklcal inkább a megyei önkormányzatoktól
való fi.iggetlenség biztosítása volt azzal, hogy a megyei jogú városok saját területükön
felhatalmazást kaptak az egyébként a megyék hatáskörébe utalt feladatok ellátására.
A megyei jogú városokat választójogi szempontból is kihasították a megye testéb ől, a
megyei jogú városok nem küldenek képvisel őket a megyei testületbe. A választott
modell tehát csak feler ősítette azt a kétségtelen feszültséget, ami a nagyvárosok és a
körülöttülc lévő területi szintű önkormányzati egységek között már szociológiai, köz-
gazdasági értelemben is gyakran megjelenik. Nem csoda tehát, hogy a kilencvenes
évek elején a megyei és megyei jogú városok önkormányzatai közötti viszonyrend-
szert a teljes elzárkózás jellemezte. A megyei és a megyei jogú városi önlcormányzat
közötti elszigeteltséget nem oldotta meg 1994-ben az önkormányzati törvény módosí-
Pálné Kovács Ilona: Az új várospolitika kormányzási filozófiája.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 45–57. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s 1 Az új várospolitika 51
tása sem, amely a két önkormányzatot indirekt módon együttm űködésre kötelezte az
ún. egyeztető bizottság létrehozásával, hiszen e bizottságok tényleges „egyeztet ő"
funkcióiról nem történik még említés sem a törvényben.
A megyei jogállás nem azt szolgálja, hogy a nagyváros és a környéke a körzeti
szolgáltatások szempontjából egységet alkosson, vagy, hogy nagyobb mérete foly-
tán összetettebb bels ő szervezeti, képviseleti rendszere legyen, sokkal inkább azt,
hogy a nagyváros ne szoruljon a megyei szolgáltatások igénybevételére. Ez a mer ő-
ben eltérő szabályozási logika, társulva a megyei jogú városok kétségtelenül megje-
lent önellátási törekvéseivel, sajátos párhuzamosságokhoz vezetett a nagyvárosi
térségek közszolgáltatási rendszerében, tovább szaporítva a magyar önkormányzati
rendszer középszintjének strukturálisan megoldandó problémáit.
Ugyanakkor azt is tudni kell, hogy a megyei jogú városok a rendszerváltást köve-
tő önkormányzati rendszer jelent ős sikereit is produkálták, már ami az újításokat, a
működés professzionalizmusát illeti. Csak sajnálni lehet azoknak az el őnyöknek az
elmaradását, amelyeket a megyei és megyei jogú városi önkormányzatok valóságos
együttműködése eredményezhetett volna.
A kistérségi szint tekintetében, véleményünk szerint jelent ős változásokra lenne
szükség, amennyiben a városhálózati szempontokat tekintjük alapvet ő fontosságú-
nak. Alapvető gond, hogy a 175 kistérség településszerkezeti szempontból rendkí-
vül különböző, a városok száma, szerepe, struktúrája vonatkozásában is. Nehéz
ugyanolyan igazgatásszervezési és döntési mechanizmusokat m űködtetni az alig
néhány, illetve a több tucatnyi települést magában foglaló egységekben. Azokban a
kistérségekben, ahol több városi központ van, törekedni kell a centrumképzésre (ez
még nem akadálya bizonyos funkciók megosztásának). A kistérség, mint közigaz-
gatási egység, székhely kell, hogy koncentrálja a társulás és az államigazgatás köz-
ponti intézményeit. Ugyanakkor a társulási döntési mechanizmusban óhatatlanul
fontos a városi szociológiai „fölény" ellensúlyozása, ugyanúgy, mint a kistelepülé-
sek számbeli fölényével járó hatalmi aszimmetria kezelése, egyben az operativitás
biztosítása is. A közjog egyik komoly szakmai adóssága, hogy megoldja a város és
környéke együttműködésének problémáját abban az esetben, amikor nincs egy
felettes önkormányzati szint, hanem a társulási formával igyekeznek a koordinációt
megoldani. Nagyon fontos lesz a kistérségi társulási jog aszerinti differenciálása is,
amit a székhely városok mérete, vagy a kistérség településszerkezete alapoz meg.
Másként működik az urbánus, az agglomerációs, a metropolisz és a rurális, az egy-
központú és a policentrikus kistérség.
Városok nemzeti és nemzetközi hálózatai
A városok szerepének kutatásában rendkívüli érdekl ődés tapasztalható a
nemzetköziesedés iránt, melyet európaizációnak, glokalizációnak is szokás nevezni
(Lefévre 2007). E kérdéskörnek csupán irányítási konzekvenciáira utalva, a város-
politika innovativitása er ősen függhet attól, hogy a városok milyen módon szerve-
zik meg önmagukat, egymással milyen hazai és nemzetközi kapcsolatrendszereket
Pálné Kovács Ilona: Az új várospolitika kormányzási filozófiája.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 45–57. p.
52 Pálné Kovács Ilona TÉT XXII. évf. 2008 s 1
építenek ki. A már említett országos városszövetség megszervezésének szükséges-
sége mellett utalunk a tematikus városhálózatok fontosságára. Európában a városi
reneszánsz egyik megnyilvánulási formája, hogy a városok, a városi polgármesterek
nagyon sok fontos gazdasági, társadalmi, politikai, környezeti kérdés mentén össze-
fognak nemzetközi és nemzeti hálózatokat alkotva. Ezekben a magyar városok is
részt vesznek, de a tapasztalatok, a kapcsolati t őke egyelőre nem hasznosul kellő
mértékben. Különösen fontos lenne például a pólusvárosok összefogása, de számta-
lan tematika ad lehet őséget arra, hogy a várospolitikusok sokkal aktívabb résztvev ői
legyenek a nemzeti és nemzetközi szakmai közéletnek, és ezek a hálózatok tovább
adják a legjobb gyakorlatokat stb.
Körzeti szolgáltatások szintje
Miközben a városok a helyi közszolgáltatások megszervezésének domináns terei,
mégsem állíthatjuk, hogy a szolgáltatások városi határokon túli igénybe vételének
kérdései közjogi és finanszírozási szempontból rendezettek lennének. A strukturá-
lis, intézményi kérdések mellett a városfejlesztés, városüzemeltetés számtalan di-
menziója igényelne szakmai elemzéseket, speciális szabályokat, finanszírozási
mechanizmusokat. Különösen izgalmas a spillover hatások megjelenése a finanszí-
rozási rendszerben, a magánt őke bevonása a városfejlesztésbe, üzemeltetésbe, a
városfejlesztés nemzeti finanszírozása stb.
A várossá nyilvánítás, a városi státusz birtoklása közjogilag alig jelent különbsé-
get a települési önkormányzatok között. Az önkormányzati törvény ugyan megkü-
lönbözteti elnevezésében a községet, várost, a f ővárost és kerületeit (ezeket tekinti
települési önkormányzatnak a 6§(1) bekezdés, holott nyilvánvalóan a megyei jogú
város és a nagyközség is önálló kategória), de a kés őbbi rendelkezések során jórészt
megfeledkezik erről. Abban a fejezetben például, ahol a területszervezés alapjait
tárgyalja, s a címben a községr ől, városról és területükr ől szól, érdekes módon nem
rendezi a várossá nyilvánítás feltételeit, például annak minimális népességszámát
sem (miközben a községeknél ez megtörtént 1994-ben). De e formai következetlen-
ségek eltörpülnek ahhoz képest, hogy a városok közjogilag lényegében nem kaptak
általános felhatalmazást többlet vagy körzeti feladatok ellátására, az önkormányzati
törvény ugyanis pusztán nagyobb és kisebb népességszámú települési önkormány-
zatok esetében jelzi a hatásköri differenciálás elvi lehet őségét.
Városok a tervezési rendszerben
Jelenleg a területi tervezés szintekben gondolkodik, nem kezeli a városi körzete-
ket, s különösen nem a nagyvárosok helyzetét. A tervezés közjogi megalapozása
részeként (nagyon fontos lenne, hogy erre valóban sor kerüljön) elemezni szüksé-
ges, hogyan kapcsolhatók össze a városi és a környéki tervek, mi legyen a városi
tervek kötelez ő tartalma, hogyan illeszkednek a városi tervek a tervhierarchiába,
milyen módon kapcsolandó össze a tervezés szintjén a városok és környékük stb.
Pálné Kovács Ilona: Az új várospolitika kormányzási filozófiája.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 45–57. p.
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 Az új várospolitika 53
Összegezve hangsúlyozni szeretnénk, hogy a fenti kérdésfelvetések csupán arra
szolgáltak, hogy felhívjuk a figyelmet arra, a városi dimenzió újragondolása lénye-
gében a városok irányítási környezetének az elemzését, újraszabályozását igényel-
né. Elemzések, modellek sokasága mutat rá arra az igazságra, hogy az urbánus terek
számára sem létezik azonban egyetlen alkalmas m űködési, szervezeti modell.
A városi, különösen a nagyvárosi kormányzás szociológiai, igazgatás és politika-
tudományi kutatásokkal feltárt jelenségei er ős kontrasztot mutatnak a hagyományos
nemzetállami, képviseleti, illetve önkormányzati közjogi modell sajátosságaival.
A disszonancia azért figyelmeztet ő, mert a modern társadalom és gazdaság olyan
problémái is ebben a térben jelennek meg koncentráltan, amelyekre a kormányzati
szint nem képes hatékonyan reagálni. Ugyanakkor a városokban felhalmozódott
problémák helyi megoldása sok esetben akadályokba ütközik: „A város többé nem
az a tér, amelyik a megoldást kínálja, sokkal inkább olyan aréna, ahol a megoldást
meg kell találni." (Kearns—Paddison 2000, 849) A városok reneszánsza tehát akkor
eredményezhet pozitív elmozdulást a legújabb kihívásokra válaszolva, ha a több-
szintű kormányzás rendszerében adekvát hely, státusz, eszköz- és intézményrend-
szer jelölhető ki a számukra.
Emellett, természetesen ugyanolyan fontos, hogy a városok bels ő kormányzása
maga is alkalmassá váljon a megváltozott szerep gyakorlására.
A városi kormányzás, politológiai szempontok
A nemzetközi szakirodalom az utóbbi évtizedekben rámutatott arra, hogy a városi
kormányzás lassan kinövi a klasszikus önkormányzati, képviseleti modellt, ami
szükségessé teszi a hagyományos közjogi döntési mechanizmusok újraszabályozá-
sának megindítását. Nem csak arról van szó, hogy a képviseleti demokrácia hagyo-
mányos értékei, intézményei általában is átalakulva nyilvánvalóan az önlcormányza-
ti rendszert is érintik, hanem arról, hogy a városok kormányzásában egyszerre kell
belső és külső, a városfalakon lcívüli szerepl ők együttműködését megszervezni.
Amíg a 20. század második harmadában a vidékr ől elvándorolt népesség miatt els ő-
sorban a kistelepülések igazgatási problémáira kerestek megoldást, addig az utóbbi
időszak jellegzetessége, hogy a városi terekben válik szükségessé a korábbitól eltér ő
irányítási modell. Az urbanizáció általában is a városok felel ősségét és jelentőségét
növelte, hiszen a szolgáltatások nagyobb részét a városokban kell megszervezni a
vidéki népesség számára is. A helyi kormányzás nagyobb hatékonysága és demokra-
tilcusabb megszervezése sem tekinthet ő új követelménynek. A „városi reneszánsz" a
tradicionális területi közigazgatás-szervezést mégis több szempontból új kihívások elé
állította. A városok gazdaságát, infrastruktúráját és társadalmát ér ő változások gyorsa-
sága drasztikusan nőtt, a változásokra adandó válaszokban alapvet ővé vált a helyi
kormányzatok szerepvállalása, s a hatékonysági és demokratikus követelmények
szinergiája igazán csak az utóbbi id őben ígér előnyöket (Hambleton et al 2003, 149).
Pálné Kovács Ilona: Az új várospolitika kormányzási filozófiája.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 45–57. p.
54 Pálné Kovács Rona TÉT XXII. évf. 2008 • 1
A professzionális városmenedzsment, az új kommunikációs technológiák haszná-
lata, a demokratikusabb részvétel rugalmas, hatékony formáinak bevezetése mód-
szerbeli, értékrendszerbeli, bels ő szervezeti változásokat igényel. Ugyanakkor a
városi kormányzás a területi közigazgatás-szervezés strukturális rendjére is jelentős
változásokat kényszerít. A globalizáció, a világméret ű gazdasági verseny a nagyvá-
rosok szerepét értékelte fel, amelyek a termelés dönt ő színterei, a versenyképesség
erősítésének fontos szerepl ői, melyek mára nagyobb, összefligg ő térségek, agglo-
merációk, metropolisz régiók központjaivá váltak. Az utóbbi évtized egyik legin-
tenzívebb kutatási területe volt a városok kormányzása a hatalmi értelemben
policentrikus térben és a sokszerepl ős, plurális intézményrendszerben.
Kétségtelen, hogy szinte mindig jelentkezik valamilyen módon a demokratikus
deficit problémája nem csak a közvetlen állampolgári részvétel korlátozottsága,
hanem az agglomerációban m űködő önlcormányzatok és a nagyváros közötti kap-
csolatrendszer viszonylatában is. A városi kormányzatok méretének növekedése,
összetetté válása miatt vált feladattá a városon belüli decentralizáció, a demokrati-
kus részvétel különböz ő formáinak a kialakítása (kerületek, részönkormányzatok,
bázisközösségek, szomszédságok stb.).
A helyi kormányzatokat elemz ő kutatások már a hetvenes években rámutattak ar-
ra, hogy a helyi igazgatás bürokratikus kötöttségei egyre kevésbé alkalmasak a
gazdasági környezettel való kapcsolattartásra, az új kihívásokhoz való alkalmazko-
dásra. A helyi gazdasági koordinációnak két fajtája a centrális, amikor az önkor-
mányzat egyedüli generálója a folyamatoknak, illetve a résztvev ők kölcsönös al-
kalmazkodására épül ő horizontális koordináció (Rückwardt 1978). E két típus közül
az utóbbi életképesebb, de a helyi kormányzatok m űködési mechanizmusainak,
eszközeinek jelent ős átalakítását igényli. Ezért hívják fel a figyelmet arra, hogy a
mű ködési módszereket és formákat, intézményeket a megváltozott körülményekhez
kell igazítani, a helyi politika egyes szektoraiban sokszín ű kapcsolattartási formák-
nak kell kialakulnia (Stoker 2000).
A gazdasági folyamatok globalizálódása, a városok közötti verseny megjelenése a
gazdasági szerepl őkkel való viszonyrendszert új dimenzióba helyezte. Az új kihívá-
sokra adott helyi válaszok gyakran problémákat, konfliktusokat idéznek el ő a ha-
gyományos kormányzati szerkezetben. A gazdasági és önkormányzati szerepl ők
közvetlen konzultációja gyakran kizárja a nyilvánosságot, a közvetlenül választott
demokratikus fórumok szerepét az el ődöntések szentesítésére korlátozza. Németor-
szágban például már régóta vita folyik arról, hogy az egyre terjeszked ő ún.
inszcenált, megrendezetett korporatizmus demokratikus legitimitása hiányzik, s
„veszélyt" jelenthet a helyi demokrácia intézményrendszerére (Heinze—Volezkow
1991). Az Egyesült Királyságban a public-private szervez ődések (városfejlesztéssel,
továbbképzéssel foglalkozó korporációk) pedig jelent ős mértékben központi kor-
mányzati ellenőrzés mellett működtek, éppen a helyi önkormányzatok kiszorításá-
nak eszközeként (Duncan—Goodwin 1988; Lewis 1992). A politika, illetve az igaz-
gatás legfrissebb jelensége, a hálózatosodás sem nyújt „elegend ő demokráciát",
Pálné Kovács Ilona: Az új várospolitika kormányzási filozófiája.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 45–57. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s 1 Az új várospolitika 55
annak ellenére, hogy kétségtelenül csökkenti a helyi és regionális kapcsolatrendsze-
rek fragmentáltságát (Amin—Thrift 1995).
Az ún. urban regime elmélete, kutatási irányzata azt az új szituációt ismeri fel,
amelyet a globalizálódó körülmények között a városok fejlesztési forrásokért, be-
fektető kért folytatott versenye jellemez. Ezért helyezi érdekl ődésének fókuszába a
helyi gazdaságfejlesztés és a helyi politikai viszonyok új összefüggésrendszerét.
Az urban regime elmélet az 1980-as évekt ől jelenik meg az USA-ban, és még ko-
rántsem rendelkezik olyan elméleti és módszertani stabilitással, olyan jelent ős em-
pirikus kutatási eredményekkel, mint a korábbi elitista és pluralista iskolák (Stoker
1995). Noha jelentő s mértékben támaszkodik a korábbi kutatási el őzményekre,
ennek az elméletnek egyik megkülönböztet ő vonása, hogy er ősen fókuszál a helyi
kormányzati és nem kormányzati szektor kölcsönös függ őségére, és a városi új
kihívásokra adható válaszok széles skáláját regisztrálja. A korábbi marxista, neo-
marxista felfogásokkal ellentétben, amelyek a gazdaság determinista felfogását
képviselték, azt vallja, hogy a helyi kormányzás mégis rendelkezik bizonyos relatív
autonómiával. A hagyományos politikai intézmények azonban már nem képesek
adekvát válaszokra, s a várospolitika fontos csoportjainak érdekeit figyelmen kívül
hagyják. Különösen az üzleti szektor szerepét emelik ki, amelyik ugyanakkor korlá-
tozza a demokratikus intézmények m űködését. A közvetlen el őzményként értékel-
hető „growth machine" elmélett ől eltérő en a gazdasági szektor szerepét az „urban
regime" iskola nem értékeli túl, hiszen azok szerepe markánsan inkább a sikeres,
növekedő városokban és szituációkban mutatható ki (Clark 2003). Az urban regime
elmélet elutasítja az ún. hiperpluralisták pesszimista véleményét is, miszerint a
városok kormányzása olyan mértékben vált fragmentálttá, hogy a helyi kormányza-
tok már nem is képesek azt uralni. Az elmélet egyik legmarkánsabb képvisel ője,
Stone szerint a városi kormányzás intézmények és szerepl ők rendkívül komplex,
megosztott hálózata, amelyb ő l hiányzik a konszenzus. A hatékony kormányzás
feltétele, hogy az önmagában korlátozott kapacitású helyi önkormányzat segítségé-
vel a nem kormányzati szerepl ők viszonylag stabil informális csoportja hozzáfér az
intézményi forrásokhoz, melyek alapján befolyása fenntartható a helyi döntésho-
zásban. Az új kérdésfeltevés nem az, kié a hatalom, ki képes érvényesíteni az érde-
két, hanem, hogy hogyan lehet a kapacitásokat egyesíteni a közös érdekek megvaló-
sításáért (Stoker 1995). Ahogy Stone szellemesen megfogalmazta, meg kell külön-
böztetni a valami fölött gyakorolt hatalmat a valamiért gyakorolt hatalomtól (power
„over" — power „to") (Stone 1989, 229). Az elmélet nem tulajdonít a választott
képviseletnek elsődleges jelentőséget, s nem állítja, hogy mindenki egyenl ő hata-
lommal, partnerként vesz részt a döntéshozásban. A hálózaton belüli pozíció külö-
nösen a társadalmi tranzakciók stratégiai ismerete és az ennek megfelel ő cselekvés-
hez szükséges kapacitás, továbbá a források feletti kontroll lehet őségén múlik.
A figyelem els ősorban nem a szerepl őkre, hanem a koalícióképz ődés mechanizmu-
sára irányul, illetve az eredményességre, s nem arra, hogy azzal a nyilvánosság
mennyire ért egyet. A célok kitűzése, a koalíció létrehozása arra figyel, mi az, ami
végrehajtható, és kik azok, akik a leginkább képesek el ősegíteni az eredményt.
Pálné Kovács Ilona: Az új várospolitika kormányzási filozófiája.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 45–57. p.
56 Pálné Kovács Ilona TÉT XXII. évf. 2008 • 1
Minél nagyobb településrő l van szó, annál inkább van esélye azonban egyéb sze-
replőknek is a hálózatba kapcsolódásra. Stone szerint a városi politika min őségét a
kormányzó koalíciók összetétele, a koalíción belüli kapcsolatok és a tagok által
kontrollált források mennyisége, min ősége szabja meg (Stone 1993).
Magyarországon a települések többségében a civil társadalom fejletlen, a gazda-
sági szervezetek ereje differenciált, területileg is rendkívül egyenetlenül oszlanak
meg, ezért feltételezhet ő , hogy a hálózatokban sem képesek er ős, tartós pozíciót
szerezni. Ez nem jelenti a hálózatok hiányát, sem azt, hogy a hálózatokban nem
vesznek részt helyi civil és gazdasági, üzleti szerepl ők. Pusztán azt, hogy ezeknek a
pontoknak az együttműködése, kapcsolatrendszere nem a kölcsönös, illetve közös
érdekek érvényesítésére törekszik. Éppen ebben a vonatkozásban feltételezhet ő
jelentő s eltérés az „ideáltipikus" kormányzási, hálózati modellt ől. Ez utóbbi ugyanis
nem egyéni érdekeket érvényesít ő , alkalmi szövetkezést jelent, hanem a városi
környezettel szembeni tudatos, hosszú távú stratégia követését (amibe beleértend ő a
kirekesztés és a bevonás is), tudatos kislépések megtervezését, a végrehajthatóság
képviseletét az értékpreferenciák helyett, a sikerességet az absztrakt nyilvánosság,
közösségi támogatottság helyett (Stone 1993). E modellnek nem az a lényege, hogy
valamifajta elit kiválasztódik és kormányoz, hanem az, hogy kialakulnak és fenn-
tarthatóak a tartós és szabályozott partnerség feltételei.
Nálunk ez a fajta, pragmatikus, siker illetve eredményorientált helyi közpolitikai
modell még inlcább kivétel, mint szabály, s ha érvényesült is esetenként, az feltéte-
lezhető, hogy inkább a külső körülmények sikeres összjátékának, semmint a helyi
politikusok tudatos modellválasztásának köszönhet ő. A helyi kormányzás arénája
szereplő it és mechanizmusait tekintve vélhet ő en szegényesebb, amely nem közelít
sem a hatalompolitikai (legitimáció, támogatottság, nyitottság), sem a közpolitikai
(sikeresség, eredményesség, szakszer űség) optimumhoz, alapvető n a közszektor
dominanciáját mutatja anélkül, hogy a közhatalmi eszközök önmagukban eredmé-
nyes kormányzást alapozhatnának meg.
Magyarországon a városi kormányzás még alig kutatott terület (Kákai 1996;
2004; Kunszt 2001; Soós 2004), holott számtalan jelenség utal arra, hogy az urban
regime elméletben felvetett problémák nálunk is megjelentek. Szükséges lenne
tehát az önkormányzati döntési rendszer továbbfejlesztési alternatíváit kidolgozni.
Irodalom
Amin, A.—Thrift, N. (1995) Institutional issues for the European regions: from markets and plans to
socioeconomics and powers of association. — Economy and Society. 1.41-66. o.
Clark, T.N. (2003) Globalisation and Transformation in Political Cultures. — Hambleton, R.—Savitch, H.—
Stewart, M. (eds.) Globalism and Local Democracy. Challenge and Change in Europe and North
America. Palgrave Macmillan, Houncimills. 67-91. o.
COM (2006) bizottság közleménye a tanácsnak és az Európai Parlamentnek. Kohéziós politika és a
városok: a városok és az agglomerációk hozzájárulása a régiók növekedéséhez és a foglalkoztatott-
sághoz. http ://ec .europa.eu/regional_policy/consultation/urbankom_2006_0385_hu.pdf
Duncan, S.S.—Goodwin, M. (1988) The Local State and Uneven Development: Behind the Local
Government Crisis. Policy Press, Cambridge.
Pálné Kovács Ilona: Az új várospolitika kormányzási filozófiája.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 45–57. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s 1 Az új várospolitika 57
Enyedi Gy. (1988) A városnövekedés szakaszai. Akadémiai Kiadó, Budapest.
Hambleton, R.—Savitch, H.—Stewart, M. (eds.) (2003) Globalism and Local Democracy. Challenge and
Change in Europe and North America. Palgrave Macmillan, Houndmills.
Heinze, R.—Volezkow, H. (1991) Kommunalpolitik und Verb űnde. Inszenierter Korporatismus auf
lokaler und regionaler Ebene. — Heinelt, H.—Wollmann, H. (Hrsg.) Brennpunkt Stadt. Birkhauser
Verlag, Basel, Boston, Berlin. 187-206. o.
Judd, D. (2000) Strong Leadership. — Urban Studies. 5-6.951-963. o.
Kákai L. (1996) Egy nagyvárosi önkormányzat m űködési mechanizmusai. — Horváth M.—Kiss J. (szerk.)
Aréna és otthon. Politikai Tanulmányok Intézete Alapítvány, Budapest. 277-331. o.
Kákai L. (2004) önkormányzunk értetek, de nélkületek. Századvég, Budapest.
Keams, A.—Paddison, R. (2000) New Challenges for Urban Govemance: Introduction to the Review
Issue. — Urban Studies. 5-6.845-851. o.
Kunszt M. (szerk.) (2001) Politikum Pécsett. PTE BTK Politikai Tanulmányok Tanszék, Pécs.
Lefévre, C-d'A.E. (2007) Why cities are looking abroad and how they go about it. — Environmnetal and
Planning C. Govemment and Policy. 3.317-327. o.
Lewis, N. (1992) Inner City Regeneration. The Demise of Regional and Local Government. Open
University Press, Philadelphia.
Perger É. (1999) Közigazgatási dilemmák. — Barta Gy.—Beluszky P. (szerk.) Társadalmi gazdasági
-
átalakulás a budapesti agglomerációban. Regionális Kutatási Alapítvány, Budapest. 181-222. o.
Rückwardt, B. (1978) Koordination des Verwaltungshandelns. Duncker and Humblot, Berlin.
Soós G. (2004) Helyi demokrácia a megyei jogú városokban. Eötvös Károly Közpolitikai Intézet, Buda-
pest. http://ekint.org/tanulmanyok/hdmjv/index.html
Stoker, G. (1995) Regime Theory and urban Politics. — Judge, D.—Stoker, G.—Wolman, H. (eds.)
Theories of Urban Politics. Sage, London. 54 72. o.
-
Stoker, G. (ed.) (2000) The New Politics of British Local Governance. Macmillan Press, New York.
Stone, C. (1989) Regime Politics: Governing Atlanta, 1946 1988. Lawrence, University Press of
-
Kansas, Kansas.
Stone, C. (1993) Urban regimes and the capacity to govern: a political economy approach. — Journal of
Urban Affairs. 15.1 28. o.
-
Stone, C. (1995) Political Leadership in Urban Politics. — Judge, D. Stoker, G. Wolman, H. (eds.)
— —
Theories of Urban Politics. Sage, London. 96 117. o.
-
GOVERNANCE PHILOSOPHY OF THE NEW URBAN POLICY
ILONA PÁLNÉ KOVÁCS
The paper wishes to call the attention to the fact that the increasing role of cities — which
could be experienced even in the European cohesion policy —, is in many respects absent in the
domestic institutional system of regional policy and in the territorial public administration.
While cities, especially larger towns with regional and metropolitan functions become even
officially the eligible recipients of the development supports their position within the system
of public administration is not privileged at all.
Ön the other hand the spatial functions of the cities are not integrated systematically neither
in the provisional system of public services at district level nor in the territorial planning.
The voluntary micro-regional associations of municipalities and the model of cities with
county rank do not provide for proper solutions.
The paper implies that much more attention should be devoted to the new paradigms of city
governance which were formulated for example by the urban regime theory but its adaptation
in Hungary has been fulfilled just partially.